İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Bölümü Öğretim Üyesi Prof. Dr. İzzettin Önder’in bütçe tartışmalarının yapıldığı bir dönemde yayınladığımız bu yazısı, tartışılmaz sayılan egemen ekonomik ilkelerden yola çıkarak yapılacak bütçe değerlendirmelerinin yanlış, yanıltıcı sonuçlar doğurabileceğini göstermekte, bir bütçe eleştirisinin dayanması gereken ilkeleri ortaya koymaktadır. Yazıdaki ara başlıklar, okuma kolaylığı sağlar düşüncesi ile dergi redaksiyonu tarafından konmuştur.

Bütçe üzerine yazılabilecek bir yazı iki ana yaklaşım üzerine kurulabilir. Birinci yaklaşım statik ve tanımsal; ikincisi ise dinamik ve analitik olarak tanımlanabilir. Bu iki yaklaşım arasındaki farklılık, yüzeysel ifadelerin oluşturabileceği görüntüsel biçimi ile salt teknik ve teorik olmayıp, çok ciddi ve ideolojiktir. Başka bir ifade ile söz konusu iki yaklaşım birbirini tamamlamayan, tam tersine, birbirini dışlayan ve biri diğerini ikame eden niteliktedir.
Aşağıda detaylı tartışmaya girmeden şu noktayı hemen belirtmede yarar görmekteyim ki, bütçe konusunda standart kitaplardaki görüş ve açıklamaları tek “bilimsel gerçek” olarak kabul etmek fevkalade yanlıştır. Zira standart bilgiler de, en az bunları dışlayarak geliştirilen alternatif yaklaşımlar kadar ideolojiktir. Hatta denebilir ki, bütçe hakkında hâkim teorik bilgiler ve ilgili açıklamalar, sistemin temel öğeleri olma işlevini yüklendiklerinden dolayı, burada denenecek radikal yaklaşımdan çok daha ideolojiktir ve sistemin işleyişini perdeleyici bir işleve sahiptir.
Bütçe bir kamusal araç olduğundan dolayı, bütçenin ideolojik işlevini görebilmek için, öncelikle devletin toplumsal işlevinin irdelenmesi gerekmektedir. Devlet var olan sistemi sürdürebilmek için özel sermaye birikimine katkıda bulunmak durumundadır. Ancak devlet bu temel işlevini yerine getirirken, oluşan toplumsal dengesizlik ve huzursuzlukları da hem göğüslemek, hem de kısmen gidermek işlevleri ile yükümlüdür. Sermaye birikim sürecinin oluşturduğu ekonomik ve buna bağlı olarak gelişen sosyal sıkıntıları, devlet, ideolojik ve maddi baskı araçlarını devreye sokarak, kısmen bastırmaya, kısmen de gidermeye çalışır, işte bütçe; politik bir araç olarak, devletin söz konusu görevlerini yerine getirirken, standart öğreti kapsamında geliştirilmiş olan bütçe görüşü de, devletin ideolojik aygıtları içinde yer almış olan eğitimin, zihinleri perdeleme işlevi ile karşımıza çıkmaktadır.
Standart öğreti içinde ele alınış biçimi ile bütçe; siyasal iradenin tam bağımsızlık ortamı içinde ve hemen tüm kararlara hâkim bir görüntü altında alınmış kararlarla oluşturulmuş bir eylem planı olarak tanıtılmaktadır. Bu yaklaşıma göre, siyasal irade önce harcamalarını saptar, ikinci aşamada ise bu harcamaları karşılamaya yönelik gelirleri belirler ve böylece bir yıllık eylem programını oluşturur. Bu yaklaşımı aklayan mekanizmalar da ihmal edilmemiş ve bu çerçevede bir dizi bütçe ilkesi de geliştirilmiş bulunmaktadır. Bütçeleme sürecinde uyulması gereken, “yıllık”, “doğruluk”, “samimiyet”, “âdem-i tahsis”, “gayrisafi usul” vb. gibi prensiplerin de bütçelerin muteber birer siyasal belgeler olmalarına hizmet edeceği düşünülmüştür. Tüm bu prensiplerin üzerinde de vergilemede “yardımlanma ilkesi” yerine “ödeme gücü ilkesi” getirilmiş gibi gösterilerek, siyasal erk güçlendirilmeye çalışılmıştır.
Teoriler hayata uyabildiği ve uygulama alanındaki oluşumları açıklayabildiği ve sorunlara çözümler üretebildiği derecede geçerlilik kazanırlar. Teorik yaklaşımlar çerçevesinde ele alınan kamusal işlevlere baktığımızda, kaynak dağılımından gelir dağılımına ve istikrara dek hemen tüm sorunların belirli bir düzeyde çözümlenmiş olması gerektiği sonucuna ulaşmaktayız. Oysa gerçek hayattaki uygulamalar ve gerçeklerle teorik öngörülerin hiçbir biçimde uyuşamadığı açıkça görülmektedir. Böylesi bir uyuşmazlık halinde, ya teoride bir eksikliğin olduğu ya da siyasal karar mekanizmalarında bir yanlışlığın bulunduğu düşünülmesi gerekirken, sistemi perdeleyecek biçimde ve teori hiç sorgulanmadan derhal “siyasal iradesizlik” gibi hiçbir açıklayıcı yanı olmayan ve tam anlamı ile gerçeği saptırıcı bir açıklamaya sığınılmaktadır.
Teori ile pratiğin çatıştığı noktada teorinin sorgulanmamasının temel bir hata, hatta kasıtlı bir davranış olması yanında, “siyasal iradesizlik” gibi temelsiz anlatımlarla hiçbir şeyin açıklanmış olmaması da fevkalade anlaşılır bir husustur. “Siyasal irade” kavramı, hâkim sermayenin siyasal organı kullanarak, güç ve manevra alanını genişletme yönündeki çabalarını perdelemeye yönelik geliştirilmiş olan ve düşünceleri bulanıklaştıran, olumsuz anlamda ideolojik bir yakıştırmadır. Zira kapitalist sistemlerde hükümetlerin ellerinde tuttukları ifade edilen “siyasal erk”, uygulama temeli açısından, vergi ödeme gücüne sahip hâkim çevrelerin kararlarına dayanmaktadır. Başka bir deyişle, siyasal erk, yasa yapma gücüne sahip olmakla beraber, gerekli vergi kaynaklarına ulaşamadığı durumda, bu yasaları hayata geçirme olanağına sahip değildir ve olamaz da! Bunun anlamı; kapitalist toplumlarda asıl güç ve dolayısıyla karar sahibinin sermaye olduğu ve bu bağlamda siyasal otoritenin özerkliği ve otonomisinin tartışmalı olduğudur.
Siyasal erkin uygulama aracı olan bütçe, radikal yaklaşımla ele alındığında, sadece bütçenin nasıl bir görüntü sergilediğini değil, aynı zamanda, siyasal organın bağımlılığını da ortaya koymaktadır. Bunun da ötesinde, radikal bütçe yaklaşımı, standart bütçe teorisi ve yaklaşımının sistemin işleyişini nasıl meşrulaştırıp, perdelediğini de açığa çıkarmaktadır. Bu nedenle, bu yazıda, bütçe üzerindeki tartışmalarda standart yaklaşımı reddederek, radikal yaklaşıma geçeceğim.

‘YILLIK BÜTÇE’ SAVI
Önce bütçenin yıllık olduğu ilkesini yıkmamız gerekmektedir. Bütçenin yıllık olduğu savı, belki ve ancak “sıfır tabanlı bütçe” de olabileceği gibi, her yıl siyasal otoritenin tüm icraat planını büyük bir yetki ile yeniden planlayabildiği görüntüsü vermektedir. Oysa klasik bütçede böyle bir şey söz konusu olamayacağı gibi, sıfır tabanlı bütçede dahi tam anlamıyla yıllık planlama olanağı yoktur. Ekonomide devamlılık vardır ve bu olgu ekonomi-bütçe ilişkisinde de geçerlidir. Dolayısıyla bütçe; uzun dönemli ekonomik devinimin kamu kesimine yansıyan boyutunun bir yıllık görüntüsünü yansıtan bir tablodan ibarettir.
Taban oluşumunda, siyasal erkin önüne ekonominin hâkimiyeti kuralı koyulunca, uzun ve kısa dönemli devinimlerde güç ilişkileri de kaçınılmaz olarak ortaya çıkmaktadır. Ekonomide kaynakların kamu ve özel kesimi arasındaki dağılımından, kamu kesimi içinde alt kalemler itibariyle dağılımına dek tüm oluşumlarda ekonomik güç ilişkilerinin etkisi açıktır. Yıllık olduğu ifade edilen bütçe ile aslında toplumun alt katmanlarında yaşanan mücadeleler sonucunda oluşan sosyo-ekonomik dengelerin, bir yıl ve her yıl için kamu otoritesi tarafından da onanması, kabulü ve meşrulaştırılması gerçekleştirilmiş olmaktadır. Böylesi bir yaklaşım ve analiz yöntemi çerçevesinde, siyasal erkin, fazla bir müdahale gücü bulunmadan, hâkim çevrelerin oluşturduğu sonuçlan meşrulaştırma ve hatta uygulama konumunda olduğu ortaya çıkmaktadır. Sonuçta, bütçe de böylesi bir oluşumun mali ayağı olarak görülmektedir.

SAMİMİYET VE DOĞRULUK İLKELERİ
Radikal bütçe yaklaşımını bütçenin hazırlanmasında samimiyet ve doğruluk ilkeleri açısından ele aldığımızda da benzer sonuca ulaşmaktayız. Şöyle ki, standart yaklaşım çerçevesinde bütçe doğruluk ve samimiyet ilkeleri ile harcama ve gelirler kalemlerinin tahmininde isabet derecesinin yüksekliği kastedilmekte ve amaçlanmaktadır. Oysa ekonominin işleyişi dikkate alındığında, siyasal gücün kendi hareket alanını serbest bir ortamda ve samimi olarak kullanamadığı da açıkça görülmektedir. Radikal yaklaşıma geçtiğimizde ise, bütçenin hazırlanmasında uyulacak olan samimiyet ve doğruluk ilkelerinin, siyasal otoritenin çeşitli kalemler ve ilgili tahminlerdeki isabet derecesinden öte, çeşitli bütçe kalemleri üzerinde ne derecede manevra kabiliyeti bulunduğu meselesi ile ilgili olduğu biçiminde anlaşılması gerekmektedir. Eğer her bütçe bir öncekinin yaklaşık aynısı ise, siyasal otoritenin bütçe tanzimi rolü minimal düzeyde demektir. Konuyu biraz daha açmak amacı ile bir örnek vermek gerekirse, bütçeyi hazırlamakla görevli siyasal otorite, harcamalarına göre gelirleri değil de, gelirlerine göre harcamalarını belirleme durumunda ise, gerçek anlamda siyasal erke sahip olarak görülemez.

SOSYO-EKONOMİK DURUMUN MEŞRULAŞTIRILMASI OLARAK BÜTÇE
Bütçenin ekonominin işleyişini yansıtıyor olmasının ötesinde, göreli güçlere göre toplumda oluşan dengeleri meşrulaştırıp, bu dengeleri kamu korumasına alıyor olması da standart maliye öğretisinde ortaya çıkartılmayan diğer bir konudur. Başka bir ifade ile bütçe sadece sosyo-ekonomik dengelerin kamu kesimine çarpan kesitinin bir tür fotoğrafı olmayıp, onun da ötesinde, bu oluşumu meşrulaştıran, kamu vicdanına kabul ettiren ve hatta söz konusu oluşumu dondurarak, gereklerini yerine getiren bir araçtır. Örneğin, bu denli yüksek kamu borçlarının meşrulaştırılıp kabul edilmesi ve tüm toplumun bu borç ve faizleri ödemesi için canla başla çalışması, hatta bunu bir milli mesele ve gurur konusu gibi ele alması hep bütçesel işlevler arasındadır. Borç faizlerinin yüksekliği nedeni ile kamu personeline düşük maaş zammı yapılması ve bunun “bütçe kısıtı” ile meşrulaştırılması da tam bir aldatmaca olup, sermaye-emek çatışmasında kamusal erkin ve bütçe aracının sermaye lehine kullanıldığı anlamını ifade etmektedir.
Görüntüsel olarak, bütçenin yarısına yakın bölümünün faiz ödentilerine gidiyor olması nedenine bağlı olarak personel harcamalarının kısıtlanmasının bütçedeki yansıtılış biçimi ile gerçeği ifade etmediği, son yıllar bütçe politikaları ve bu politikalara karşı geliştirilen tepkilerle net olarak görülmektedir. Bütçedeki faiz ödentilerinin bütçe hacmini büyüttüğü açıktır. Ancak, toplumsal dengeler itibariyle, memur maaşlarının düşüklüğü, tümü ile faiz yükü ile bağlantılı görülemez. Bu tezi, faiz yükünün hafifletilmesi yönündeki çabaları kabaca iki grupta toplayarak açıklamak olasıdır. Birincisinde vergi yükünün ağırlaştırılması yöntemi ile ikincisinde ise özelleştirme gelirlerinin arttırılması yolu ile faiz giderlerinin hafifletilmeye çalışıldığı biçiminde özetlenebilecek olan politikaların birincisini güçlü sermaye kesiminin ideolojik baskısı altında toplum reddettiği halde, ikincisini yine güçlü sermaye kesiminin ideolojik baskısı altında toplum kabul etme konumuna getirildi. Eğer birinci olasılık devreye sokulabilse idi, artan vergi gelirleri ile önce borç faizleri ödenir, bu sorun hafifledikten sonra oluşacak fazla ile kamu hizmetleri ve personel ödemeleri rahatlatılabilirdi. Oysa kabul gören ve uygulama aşamasındaki ikinci projeye göre, özelleştirme vb. gibi geçici kalemleri ile faiz yükü hafifletildikten sonra, bütçedeki faiz yükü ile beraber arzî gelir kalemi de ortadan kalkmış olacağından dolayı, kamu hizmetlerini geliştirme ya da kamu çalışanlarının özlük haklarını yükseltme gibi iyileştirmeler gündeme gelemez.
Bu örnekten de açıkça görülebildiği gibi, vergi verme durumunda olan güçlü çevreler sadece bütçenin gelir potansiyelini denetleyerek, bütçe kalemlerinin açılımı üzerinde hâkim olmakla yetinmemekte, aynı zamanda toplumu da kendi yönünde ideolojik baskı altına alarak siyasal erk üzerinde ciddi bir hegemonik ilişki kurabilmektedir. Yukarıda bahsettiğim iki politikanın arasındaki temel fark birincide bütçe hacminin kalıcı olarak büyütülmesi amaçlanırken, ikincide geçici bir genişleme hedeflenmekte ve güçlü kesimler yeni vergi yükü ile karşı karşıya kalmış olmamaktadır. Görülüyor ki, bütçe boyutlarının belirlenmesinde ve dolayısıyla bütçe kalemlerinin gelişim ve oluşumunda güçlü vergi çevrelerinin mutlak hâkimiyeti söz konusudur. Bu konuda siyasal iktidara düşen, güç dengeleri bağlamında oluşan sonucu görüntülemek ve gereğini yerine getirmektir. Başka bir ifade ile bütçe kalemlerinin şekillenmesinde siyasal erkin samimi düşünce ve niyetinin yerine güçlü çevrelerin çıkar ve arzuları geçmektedir. Siyasal erkin samimiyeti, herhalde güçlü çevrelerin dileklerini siyasal tercihlermiş gibi yansıtmak ve bunları meşrulaştırarak yerine getirmek olmamak gerekir!
Bazı dönemlerde ortaya çıkan aldatıcı görüntüler siyasal güç dengelerinden çok, ekonomik güç dengeleri ile ilgili görülmelidir. Örneğin, bazı dönemlerde sosyal politika araçlarının genişletilmesi ya da kamu personel ödentilerinin yükseltilmesi, düşünüldüğü gibi, emekçilerin mücadelesinin ya da siyasilerin tercihi sonucu olarak değil de, sermayenin piyasanın genişletilmesi veya sosyal uyanışın engellenmesi amaçlarının bir sonucu olarak görülmelidir. Nitekim IMF direktifleri doğrultusunda hazırlanan son bütçedeki aldatıcı memur maaş zammının, tüm direnişlere rağmen korunması, bu savın ciddi bir kanıtıdır. Bu dönemde maaşların dondurulması sermayenin işine geldiğinden dolayı, tüm emekçi eylemlerine rağmen, bütçe büyüklükleri değiştirilememiştir.
Klasik yaklaşım çerçevesinde bütçenin diğer bir aldatıcı yüzü de vergi harcamalarını gizliyor olmasıdır. Bütçe ilkeleri arasında yer alan “gayrisafi usul”e uyulmaması, vergi istisna ve muafiyeti ile sermaye kesimine sağlanan yüklü miktarda vergi avantajları gizlenmekte, buna karşın tarım ve diğer kesimlere yapılan parasal destekler açıkça görülebilmektedir. Böylece, sermaye dışına yapılan parasal aktarımlar eleştiri konusu olurken, sermaye kesimine sağlanan yüklü vergi avantajları gündeme dahi gelmemektedir.
Benzer konu kamu kesimi personeli maaşları bağlamında da gündeme gelmektedir. Kamu personeline yapılan ödeme bütçeye gayrisafi tutan ile yazılırken, gelirler hanesine de bu ödenti üzerinden yapılan vergi kesintisi yazılmaktadır. Sadece muhasebe kayıtlarından ibaret olan bu işlem, bir yandan vergi gelirlerini yükseltirken, diğer yandan da memur maaşlarının gerçek boyutunu gizleyip, nominal boyutu ile görüntülenmesine hizmet etmektedir. Sadece bir muhasebe kaydından ibaret olan ve reel hiçbir yönü bulunmayan bu işlem iki yönü ile sermaye kesimine ciddi olarak hizmet etmektedir. Bir defa, memur maaşları “personel ödemeleri” kaleminde büyük bir meblağa ulaştığı oranda eleştiriye açık olmaktadır. İkinci olarak da, memur maaşlarından kesilen vergiler de vergi gelirlerini yükselterek, vergi potansiyelinin kullanıldığı yönünde bir yanılsama yaratmaktadır. Doğal olarak, aynı durum KİT’lerin ödediği kurumlar vergisi için de geçerlidir. KİT’lerin ödediği kurumlar vergisi reel ödenti olduğu halde, kurumlar vergisinin içinde yer aldığından dolayı, özel kesimde bulunan şirketlerin vergi sistemine ne denli küçük katkı yaptığını perdelemektedir.
Böylesine radikal bir bakış açısı ile yapılan yaklaşım ile 2001 yılı bütçesine baktığımızda, bence şaşırtıcı hiçbir nokta bulunmamaktadır. Bir defa, 2001 yılı bütçesine baktığımızda, bütçenin büyük bir bölümünün faiz ödemelerine gittiğinin ve personel ödemeleri ile yatırımlara yeterli kaynak ayrılmadığının saptanması doğru olmakla beraber, fazla eleştiriye açık bir konu olarak görülmemektedir. Çünkü bu olgu bu yıl ortaya çıkmış, bir yıllık bir olgu olmayıp, son 20 yıl içinde uygulana-gelmiş politikaların birikimli bir sonucudur. Gerçekten de, geçen yıl bütçesi de, evvelki yıl bütçesi de, farklı oranlarda olmakla beraber, aynı nitelikte idi, gelecek yıllar bütçeleri de, yine farklı oranlarda olarak, benzer nitelikte olacaktır. Çünkü bu oluşum ekonomik altyapının kamu kesimine yansımış bir görüntüsünden başka bir şey değildir.
Eğer bu sav doğru ise, salt 2001 bütçesini ele alarak eleştirmek ve bu bütçenin sahibi konumunda bulunan siyasileri de eleştiri kapsamına almak doğru olmadığı gibi, kamuoyunu da yanıltmak anlamına gelir. Zira bütçe ve siyasilerle sınırlı bir eleştiri, zımni olarak ekonomiyi ve sistemi aklar. Galiba amaç da bu!

BÜTÇEDEKİ FAİZ ÖDEMELERİ
İkinci olarak bütçenin yüzde 47’si dolayında bir bölümünü oluşturan faiz ödemelerini eleştirmek de devletin kapitalist (finans kapital ağırlıklı) toplumdaki işlevini göz ardı etmek demektir. 1984 vergi değişikliği ile bugün buralara gelineceğini gösteren teorinin doğum tarihi 1942, babası ise Baumol’dur. Bu teoriyi 1942’den beri bildiğimize göre, nasıl oldu da 1984 vergi yozlaştırmasından sonra bugüne geleceğimizi göremedik! Görenler gördü de, sermayenin çıkarı başka yerde idi. 1980 politikaları ile dışa açılmaya yeltenen sermaye, ikinci sınıf teknolojisini bir yandan emeğe, diğer yandan da devlet üzerinden topluma abanarak aşmaya çalıştı. Uzun hikâyeyi yinelemeden diyebiliriz ki, bugünkü bütçe yapısı, 1980 politikalarının, 1984 vergi yozlaştırmasının ve finansal liberalizasyonun bir sonucudur. Yoksa devletin ne büyük ne de savurgan olduğu savları doğrudur.

SONUÇ
Kamu personelinin maaşı konusundan, kamu yatırımlarına ve özelleştirmelere dek hemen tüm konular dünya ile bütünleşme manevraları yapan ikinci sınıf sermaye yapısı ile finansal liberalizasyonun çok doğal sonuçlarıdır. Böylesi bir bütçe yapısının niçin şimdiye dek süregeldiği ve niçin bu yıl öncekilere göre daha zecri önlemler alındığı konusu ise iç ve dış sermayenin çıkar ve politikaları ile ilgilidir. Zira bu denli yüksek kronik enflasyon, sermayeyi ve devleti de tahrip ettiğinden, sistem açısından zararlı olmaya başlamıştır. Öte yandan ABD’nin Avrasya, Balkanlar ve Ortadoğu politikaları açısından Türkiye’de istikrar önemli olmaya başlamıştır. Türkiye’nin enerji koridoru haline getirilmesi açısından da istikrar önemli olmaya başlamıştır, istikrara giden yol olarak da faiz yükü değil de, memur maaşları ve kamu yatırımlarının görülmesi de bir tür özel yükümlülük gibi algılanan faiz yükünün meşrulaştırılmasını ifade etmektedir. Sanki memur maaşlarının reel düzeyi çalışanlara karşı bir sorumluluk değilmiş gibi!
Bütçe, kendi başına bir araçtır. Bu yönü ile bütçenin teknik işlevi ekonomik işleyişin kamu kesimindeki yansımalarını göstermek; ideolojik işlevi söz konusu oluşumu meşrulaştırmak; politik işlevi ise sistemin işleyişini ve devamını sağlamaktır. Bütçe, bir tür sonuç raporu olarak, ekonominin temel dinamiklerini etkileme gücüne sahip değildir. Buna karşın bütçe, ekonominin temel dinamiklerinden güçlü olarak etkilenir. Bu nedenle, salt bütçeye bakarak, oraya yansıyan değerleri eleştirmek, buzdağının tepesi ile uğraşmaktan öte bir anlam ifade etmez. Böyle bir eleştirinin politik işlevi ise, bütçeye yansıyan olumsuzluklardan asıl sorumluyu göz ardı etmekten öteye geçemez.

Aralık 2000

GİRİŞ

Tüm ekonomi ve tarihsel süreç dikkate alınmadan salt bir dönem bütçesinin incelenmesi, ekonomik işleyişi ve bu işleyişin, politikaya, bütçe kalemlerine yansımasını net olarak göstermediği için fazla anlamlı görülemez. Bunun nedeni, genel yargının aksine, bütçenin, boşlukta hazırlanmış bir siyasal belge olmayıp, ekonomik işleyiş ve süreçlerin siyasal yansıması olmasıdır. Bu ifadenin ve görüşün arkasında ise, siyasetin ekonomiyi değil, ekonominin siyaseti yönettiği gerçeği yatmaktadır. Hal böyle olunca, ekonomi fakültelerinde okutulan bütçe derslerindeki formel yaklaşımın gerçeği yansıtmaktan uzak olduğu anlaşılır. Bu nedenle de, pratikteki bütçe uygulaması ile teorik açıklamaların fazla uyuşmadığı görülür. Bu uyuşmazlığın nedeni, kapitalist toplumlarda, kamu kesimi de dahil olarak, ekonominin hemen tüm alanlarına özel kesimdeki güç ilişkilerinin hakim olmasıdır. Başka bir ifade ile, teorik bütçe açıklamaları bir ideal olarak verilmekle beraber, özel kesimin gücü ve baskıcı tavrı bu ideali ortadan kaldırmakta ve tüm siyasal süreçleri olduğu gibi, kamu bütçesini de kendi çıkar ve manevraları doğrultusunda oluşturmaktadır. Bu çelişkiyi birkaç örnekle açıklamak olasıdır.

Birincisi, teorik yaklaşımda bütçenin bir hükümet programı olduğu görüşüdür. Bu görüşe göre, bütçenin ekonomideki büyüklüğüne göre, hükümet ve siyasal erk toplumsal kaynakları toplumun refahını yükseltecek biçimde yönlendirmeyi ve böylece kullanmayı amaçlar.

Bu görüşü tamamlayan ve devlet erkine dayanan ikinci özellik ise, kamu bütçesinde, aile bütçesinden farklı olarak, önce harcamaların saptanması, böylece belirlenen harcamaları karşılayacak olan kaynakların ise, devlet erki ile cebri olarak temin ediliyor olmasıdır. Nitekim, bütçelerin birinci cetveli harcama tahminlerini, ikinci cetveli ise gelir tahminlerini içerir.

Aynı bağlamda üçüncü konu ise, bütçenin hazırlanışında samimiyet ilkesine uyulmasıdır. Zira, bir yıllık hükümet icra programının mali tablosu niteliğindeki bütçe, aynı zamanda Meclis’ten hükümete verilen icra yetkisi olduğundan, bütçenin hazırlanmasında Meclis’e de, topluma da doğru ve sağlıklı bilgi vermek temel kuraldır.

Son yıllar bütçelerini ve görüşülmekte olan 2007 Bütçesini yukarıdaki konular açısından gözden geçirdiğimizde, uygulama ile teorinin birbiri ile hiç alakası olamadığını görmekteyiz. Önce, bütçenin bir hükümet programı olduğu konusunu irdeleyelim. Bu sav doğrultusunda, son yıllar bütçelerine ve 2007 bütçesine baktığımızda, hükümetin kamu çalışanlarının özlük haklarını olduğu kadar, topluma sunduğu hizmetleri de kalite ve kantite olarak baskılamasını ve böylece siyasal oy tabanını eritmesini açıklamak olası değildir. Nitekim, uygulanan politikalar sonucunda, son seçimlerde geçmişin partileri hemen hemen siyasal yaşamdan silinmiş, yeni bir partiye şans tanıma görüşü hakim olmuştur. Görülüyor ki, böylesi bir siyasal davranışın akılla açıklanacak bir yönü yoktur.

Teori ile pratiğin uyuşmadığı ikinci konu olan, aile bütçesi ile kamu bütçesi arasındaki  farkı ele aldığımızda da, giderek kamu bütçesinin aile bütçesine dönüştürüldüğünü görüyoruz. Aile bütçesinde hakim olan “gelire göre harcama plânlaması” görüşünün, giderek kamu bütçesinde de hakim olduğuna tanık oluyoruz. Örneğin, ele alınan bir hizmet için “devletin kaynağı yok” ifadesi, bunun en açık bir kanıtıdır. Devlet, belirli kesimlerden vergi alıp topluma hizmet sunan bir siyasal örgüt olduğuna göre, teorik olarak, toplumun kaynağının yeterli olup olmadığı tartışılabilir, ama devletin kaynağı tartışılamaz. Çünkü devlet, ne kadar vergi alırsa o kadar kaynağa sahip demektir. Kaldı ki, bu durumda da kaynak devletin değil, milletindir. Görülüyor ki, “mülk devlet” niteliğinde olmayan kapitalist toplum devletleri, siyasal kararlarda ve uygulamalarda tam bağımsızlığa sahip değildir.

Üçüncü konumuz ise, bütçenin hazırlanmasında samimiyet ilkesine uyulması gerekliliğidir. Bütçede samimiyet ilkesi ile, plânlanan yıl için enflâsyon oranının doğru tahmin edilmesi yanında, çeşitli harcama kalemlerine yapılan tahsislerin gerçek toplumsal gereksinimi karşılayabilecek düzeyde olması ilkesine riayet edilmesi gibi çok geniş bir alanı kapsar. Her yıl Bütçe Gerekçesi, uygulanacak bütçe ile ekonomik sorunların hafifleyeceği vurgulandığı halde, hemen hiçbir bütçe döneminde böylesi olumlu bir sonucun oluşmaması, tahmin ve dileklerin samimi olarak ifade edilmediğini açıkça ortaya koymaktadır.

Niçin bu sakatlıklar ortaya çıkmaktadır? Belki de soruyu böyle dillendirmek yanlıştır. Zira, bir sonucu “aksaklık” olarak değerlendirebilmek için, önce hedefi gerçekçi ve doğru olacak şekilde saptamak ve bu saptamaya uymayan çıktıyı sorgulamak gerekir. Bütçeyi, siyasal erkin mutlak serbesti ve bağımsızlık ortamında ve toplumun genel yararı doğrultusunda hazırladığı görüşü doğru ve geçerli kabul edilirse, ortaya çıkan sonucu bir tür aksaklık olarak nitelemek doğru olur. Buna karşın, ekonomik sistemlerde devletin işlevinin tanımlanması sistem mantığı doğrultusunda yapılırsa, sonuçlarda bir aksaklık görülmez. Klâsik maliye öğretisinde devletin görevinin kaynak dağılımının sağlanması, gelir dağılımının düzeltilmesi ve ekonomik istikrarın sağlanması olarak belirlendiğinde, kamu bütçesinin bu amaçları sağlamadığı, bu amaçları sağlamaya gücü yetmediği görülür. Buna karşın, radikal görüşe göre, devletin böyle bir görevi yoktur. Radikal görüşe göre, devletin aslî görevi bütçe ve sair kamusal kaynaklarla özel sermaye birikimine katkı yaparak, bu kesimin yükünü hafifletmek ve bu amaçla kamu harcamalarını olduğu kadar, kamu gelir ve vergi sistemlerini de düzenlemektir. Hal böyle olunca, bütçeyi tüm kamuya hizmet götüren bir araç olmaktan çok, genellikle sermaye kesimine hizmet sağlayan bir araç olarak görmek ve böylece şekillenen harcama ve gelir kalemlerinin sistem gereği olduğunu kabul etmek gerekmektedir. Bütçeye, doğal olarak, doğrudan sermaye kesimine yarar sağlamayan harcama kalemlerinin de koyulduğu bir gerçektir. Söz konusu “sapmaları” ise, sistemi meşrulaştırma ve topluma kabul ettirme olarak görmek gerekmektedir. Bu yaklaşım çerçevesinde, bütçede sosyal harcamaların baskılanmasını ve vergi yapısının vasıtalı vergilere kaydırılmasını sistem gereği ve olağan olarak görmek gerekmektedir.

Bu kısa açıklama çerçevesinde, kamu bütçesinin soyut ortamda incelenmesi söz konusu olamaz. Zira bütçe, farklı ekonomik sistemlerde, devletin yüklendiği işlevlere paralel olarak, farklı niteliklere sahiptir. Kapitalist sistemde devletin temel görevi, özel sermaye birikimine katkı yaparken, aynı zamanda sistemi yumuşatıp, meşrulaştırmaktır. Bu bağlamda, bütçenin işlevi de, kamu hizmetleri maliyetini baskılamak ve baskılanmış maliyetleri de, olabildiğince sermayeyi rahatsız etmeyecek şekilde tüm topluma yaymaktır. Meclis, böyle bir işlev ve felsefeyle hazırlanan bütçe tasarısını yasaya dönüştürürken, teorik şemada verilenin aksine, toplumsal güç dengeleri (dengesizlikleri) ile oluşan sosyal pazarlığın sonuçlarını yasa gücüne bağlamış ve güçlünün çıkarlarını kamu korumasına almış olur.

Bu nedenle, salt bütçeyi eleştirmenin, demokratik bir görüntü oluşturma ve yanıltıcı etki yaratması dışında, hiçbir önemi yoktur. 2007 bütçesi de dahil, tüm bütçeler sistemle tutarlı ve geçerlidir. Bütçeler üzerine samimi eleştiriler, doğrudan bütçeye değil, daha derinde, sistemik ilişkilere yönelmek durumundadır. Ancak, böyle derin çözümleme yöntemleri ile bütçelerin ana felsefeleri açıklanabilir ve bütçe kalemlerinin işlevi anlaşılır.

TARİHSEL PERSPEKTİF
Çeşitli Bütçe Büyüklüklerinin GSMH Oranları
Genel Hizmetler                                  5,0         4,5         8,3         8,1        11,3
Faiz Dışı Büyüklük                    18,7         18,5     20,2       19,7         20,6
Konsolide Bütçe Büyüklüğü    18,9         23,3     31,0       34,9           30,0
BÜTÇE KISITLARI

Bu açıklamalar doğrultusunda, uzun bir zaman dilimi içinde hem ekonomiyi hem de bütçe uygulamalarını irdelersek, çok farklı iktidar dönemlerine rağmen, bütçe değerlerinde önemli bir değişikliğin olmadığını görürüz, çünkü ekonomik alt-yapı değişmemiştir. Önce ekonomik alt-yapı ile ilgili değerlere aşağıdaki Tablo-1’de bir göz atalım.

 

Tablo – 1

Dönemler İtibariyle Gayrisafi Milli Hasıla Serilerinde Belirlenen Hedefler ve Gerçekleşmeler

Dönemler                                                    Hedef                      Gerçekleşme

Birinci Plân Dönemi (1963-1967)                %  7,0                             % 6,6

İkinci Plân Dönemi (1968-1972)                  %  7,0                             % 6,3

Üçüncü Plân Dönemi (1973-1978)               %  7,9                             % 5,2

1978  Programı                                              %  6,1                             % 1,2

Dördüncü Plân Dönemi (1979-1983)            %  8,0                             % 1,7

1984 Programı                                               %  6,1                             % 7,1

Beşinci Plân Dönemi (1985-1989)                %  6,3                             % 4,7

Altıncı Plân Dönemi (1990-1994)                 % 7,0                              % 3,5

1995 Yılı                                                           —                                  % 8,0

1996 Yılı                                                        % 7,5                              % 7,1

1997 Yılı                                                        % 6,0                              % 6,0

1998 Yılı                                                        % 4,5                              %  4,5

1999 Yılı                                                        % 2,0                        (-)  %  2,0

2000 Yılı                                                        % 6,0                              %  6,1

2001 Yılı                                                        % 4,5                        (-)  %  9,4

2002 Yılı                                                        % 4,0                              % 7,9

2003 Yılı                                                        % 5,9                              % 5,0

2004 Yılı                                                        % 5,0                               % 9,9

2005 Yılı                                                        % 5,0                               % 7,6

2006 Yılı                                                        % 6,0                               % 5,0

Kaynak: Muhtelif yıllara ait “Yıllık Ekonomik Rapor”lar

Bu tablo, salt Türkiye’nin gelişme çizgisi hakkında bir fikir vermenin ötesinde, iki noktayı açığa çıkarmaktadır. Bir defa, plânlı dönemlerdeki tüm çabalara rağmen, gerçek durum, birçok yerde plânlamadan ciddî sapmalar göstermiştir. Aynı durum, plânla ilişkinin oldukça zayıflatıldığı 1990’lı yıllarda da, hedeflerle gerçekleşmeler arasındaki farkta izlenmektedir. Tablonun gösterdiği ikinci önemli özellik ise, ele alınan uzun süre içinde çeşitli iktidar değişikliği yaşanmış olmasına rağmen, gerçekleşmeler söz konusu siyasal değişiklikleri yansıtmaktan uzaktır. Şu hale göre, ekonomi, kendi iç dinamiklerine göre salınmakta, siyasal karar ve yönetim ekonomik yürüyüşte fazla etkili olmamaktadır. Siyasal karar süreçleri, doğal olarak, ekonomiyi izlemekle kalmayıp, bazı kararlar almaya yönelmektedir. Ancak, söz konusu kararlar ekonomiyi yönlendirme biçiminde değil, oluşumları arkadan izleyerek, oluşan olumsuzlukları hafifletmeye ve kısmen gidermeye yönelik olmaktadır. Bütçe ve Merkez Bankası politikaları veya sair kamusal politikalar isabetsiz kararlarla ekonomiyi rahatlıkla tahrip edebilir, ancak ekonomiyi olumlu yönde aynı rahatlıkla yönlendiremez.

Ekonomik alt-yapı üzerinde yükselen bütçe göstergeleri de, siyasî kararlardan çok, somut ekonomik alt-yapıdan etkilenir. Bu durum da aşağıda, Tablo-2 ve 3’de izlenebilmektedir.

Tablo – 2

Kons. Bütçe Reel    Kons. Bütçe     Birincil                          Faiz Dahil           Nihaî

Yıllar Harcamaları. Gelirleri Denge Faiz Harcamalar Denge

1975-79         18.76                     17.10           – 1.66           0.49              19.25                – 2.15

1980-84         16.86                     15.50           – 1.36           1.17              18.03                – 2.53

1985-89         13.40                     13.60              0.20           3.00              16.40                – 2.80

1990-94         16.46                     16.70              0.24           5.00              21.46                – 4.76

1995-99         18.10                     20.44              2.34          10.04             28.14                – 7.70

2000          20.90                     26.60              5.70           16.30            37.20                -10.30

2001          22.40                     29.20              6.80           23.30           45.70                -16.50

2002          23.40                     28.10              4.70           19.10           42.50                -14.40

2003           22.97                     28.42             5.45           18.45            41.42                 -13.00

2004           20.12                     28.00             7.88           15.73            35.85                  – 7.85

2005          20.59                      28.86             8.27           11.73            32.32                  – 6.06

2006          23.30                      30.60             7.7               8.20            31.20                  – 0.50

Kaynak: Çeşitli Yıllar Bütçe Gerekçeleri ve Ekonomik Raporlar.

Tablodan şu sonuçları üretmek olasıdır:

–            Yaklaşık otuz yıllık uzun bir süre boyunca konsolide bütçe reel harcamalarının GSMH içindeki oranı, yaklaşık 4 puana yakın bir artış kaydetmiştir.

–            Buna karşın, aynı süre içinde gelirlerde önemli artış kaydedilmiştir.

–            Böylece, birincil bütçe dengesi, iki dönem dışında, pozitif olarak sağlanabilmiştir.

–            1980 politikaları çerçevesinde, Hazine ile Merkez Bankası’nın ilişkisinin kesilmesi sonucunda, faiz haddi yükselmiş ve bütçenin faiz yükü artmıştır.

–            Bütçenin faiz yükü artışına paralel olarak, nihaî bütçe dengesi ciddî olarak sarsılmış, bu durum bütçe açığı, yüksek faiz sarmalını oluşturmuştur.

–            Ekonomi içi faiz haddinin yükselişi dış kaynak girişini hızlandırmış ve ekonomi sıcak para patolojisine sürüklenmiştir.

Bütçenin ekonomi üzerindeki etkisini netleştirebilmek için, çeşitli yıllar itibariyle harcamaların GSMH oranlarına bir göz atmak gerekmektedir. Aşağıda, Tablo-3 bu konuda bir fikir vermektedir.

Tablo – 3

İşlevsel Bütçe Büyüklerinin GSMH’ya Oranı

1981     1990     2001     2002       2005

Savunma                                             3,9         3,1         3,8         3,5           2,1

Adalet-Emniyet                                   1,0         1,2         1,0         1,2          1,8

Tarım-Orman-Köy İşlr.                       1,4         1,3         0,8         0,8          …..

Su İşleri                                               1,6         1,3         0,8         0,7          …..

Karayolları                                          1,2         0,7         0,6         0,6          …..

Bayındırlık                                          0,3         0,3         0,1         0,1          0,1

Ulaştırma                                             0,2         0,1         0,1         0,1          ……

Madencilik                                          0,1          0,1         0,1        0,1          ……

Eğitim                                                 3,0          4,4         3,5        3,5          3,8

Sağlık                                                  0,8          1,1        0,8         0,8          1,5

Kültür-Turizm                                    0,2           0,2        0,1        0,1           ……

Sosyal Hizmetler                                 0,1           0,2        0,1        0,1          ……

Faiz                                                    0,2           4,8      10,8       15,2            9,4

Kaynak: ilgili yıllar Bütçe Gerekçeleri.

(Not: Bütçe harcama tasnifindeki değişiklikler nedeni ile, 2005 yılı bazı harcama kalemleri, eski tasnif düzeninde verilmemektedir.)

 

Konsolide bütçe/GSMH oranı yıllar itibariyle düşme eğilimindedir. Hele 2005-2009 öngörüleri % 32.7, % 31,2, % 30.5, % 28,6 ve % 26,7’dır. Kamu kesimi milli gelirden giderek daha düşük oranda pay alacak ve halkın payına nicelik ve nitelik olarak daha düşük hizmet düşecektir.

Böylesi küçülen bütçede, faiz giderleri de, gerileyen orana sahip olmakla beraber, hâlâ milli gelirin önemli oranını oluşturmaktadır. Faizlerin ödenebilmesi için, IMF’nin milli gelirin % 6’sı olarak dayattığı faiz dışı fazla oranı da, 2007 için, % 5.7 olarak plânlanmış bulunmaktadır. 2007 yılı için, milli gelirin % 1.5’u kadar vergi geliri sadece faiz ödemesine gidecektir. Bu, neredeyse kamu bütçesi yatırım harcamalarına eşittir. Aynı yıllarda personel harcamalarının GSMH içindeki payı; % 7,7’den % 6,2’ye düşmektedir. Büyüyen ve geliştiği ileri sürülen toplum için kamu personeli payındaki gerileme ile aynı yıllar için % 2,1 ile % 1,9 arasında oynayan kamu yatırımının milli gelir içindeki payının düşüklüğü düşündürücüdür.

Konsolide bütçenin gelir bölümüne baktığımızda, aynı yıllar için bütçe vergi gelirleri/GSMH oranı bir puanlık azalma göstermektedir; dolaylı vergilerin dolaysız vergiler karşısındaki 2.28 kat büyüklüğü değiştirilmemiştir.

Bu genel verilerin ışığında şunu söylemek olasıdır:

–            Kamunun özel sektörden kaynak çekme ve hizmet sunma arterlerinin genişletilmesi bir yana, aynı düzey dahî korunmamakta, hatta daraltılmaktadır.

– Kamu hizmetleri nicel ve nitel olarak geriletilmektedir. Bu durum, kamu harcamalarından yararlanmak durumunda olan orta ve dar gelirli vatandaşların yaşam standardının geriletilmesi anlamına gelmektedir. İki hizmetten örnek vermek gerekirse, nüfusu artan ve gelir dağılımı bozuk toplumumuzda sağlık harcamalarının GSMH içindeki payı, son beş yıl içinde, % 1,5 ile % 2,5 arasında değişmektedir. Aynı dönemde, eğitim harcamalarının milli gelire oranı ise, % 3,5 ile % 4,5 arasında seyretmiştir. Küreselleşme ve teknoloji çağında eğitilmiş insan gücüne ve devamlı eğitime olan gereksinim artarken, her iki hizmet için ayrılan pay, çağdaş bir topluma verilmesi gereken hizmet düzeyi için yeterli olmayıp, fevkalâde düşüktür. Söz konusu iki hizmet alanında da OECD ülkeleri ortalaması, bu değerlerin iki katı dolayında, bazılarında daha da yüksektir. Sağlıkta dönüşüm politikası ile sağlık harcamalarında daha da kısıntı yapılması öngörülmekte, halkın sağlığı, piyasada alınıp satılır meta konumuna indirgenmektedir. Aynı politika, maalesef, eğitim harcamaları için de geçerlidir. Orta eğitim hizmetleri kademe kademe imam-hatipleştirilmeye yüz tutarken, YÖK’ün hazırlamış olduğu “Yükseköğretim Strateji Plânı”nda da, yüksek eğitim kurumlarının bütçeden daha az pay alma hedefi öngörülmektedir.

– Vergi politikaları açısından da durum halkın lehine değildir. Zira, bir defa, kamu kesimine giderek daha az miktarda kaynak girmek durumundadır. Giderek daralan kamu kaynaklarının önemli bir bölümü de faiz ödemesine ayrılmakta, bunun neticesinde reel kamu hizmetleri için kullanıma hazır kaynak daralmış olmaktadır. Öngörülen enflâsyon rakamı düşük tutularak, kamu personeli özlük hakları geriletilip, memur maaşları enflâsyonun altında tutulmaktadır.

-Vergilerin toplam miktarının düşük olması yanında, dolaylı/dolaysız bölünümü de adaletsizliğe yol açacak şekilde patolojik gelişme göstermiştir. Genellikle dolaysız vergilerin adil olduğu kabul ediliyor olmakla beraber, Türkiye’deki yasalar ve özellikle de uygulamalar çerçevesinde dolaysız vergiler de adaletsizleştirilmiş bulunmaktadır. Şöyle ki, asgarî ücretten alınan yüksek vergi, yabancı yatırımcıların kazançları üzerindeki % 15 stopajın kaldırılması, artan oranlı tarifenin gereği kadar uygulanmaması, kayıt dışılık ve vergi kayıpları, dolaysız vergileri de adaletsiz konuma çekmektedir.

-Vergi denetim araçlarından olan harcama denetimi olumludur. Ancak, bu denetimin özellikle yüksek gelir ve servet sahiplerine yöneltilmesi anlamlı olur. Aksi halde, olumlu olarak uygulanabilecek olan bir yöntem, vergi yükünün dar ve orta gelirli kesimlerin üzerine kaydırma işlevine dönüştürülmüş olur.

-Bütçe açığının daraltılması olumlu bir gelişmedir. Ancak, bu olumlu gelişmenin, vergi gelirlerini artırmadan ve faiz giderlerini kısmadan, halka hizmet sunan kamu personeli özlük hakları üzerine yük yıkarak ve/veya kamu yatırım ve hizmetlerini nitelik ve nicelik olarak eritilerek yapılması, haksızlığın ötesinde, kamu bütçesi eli ile sermaye kesiminin halk üzerinde oluşturduğu zulüm anlamına gelir.

-Bütçeyi yıllardır sıkıştıran iki konudan biri vergi gelirlerinin artırılamaması, diğeri ise, faiz ve borç ana-para ödemelerinin bütçe üzerinde oluşturduğu yüktür. Bu sorunu, siyasiler, söz konusu yükü halkın üzerine yıkarak çözmeye çalışmaktadır. Bu konuda halkımızın siyasilerden talebi, kamunun yüklendiği borçları, “kamu borcu” adı altında tüm topluma yıkmak yerine, bu borçlardan kimler yararlanmış ise (örneğin yüksek döviz tevdiat hesabı sahibi kişiler vb..), yükü onlar üzerine yıkarak, borç ana-para ve faiz ödemeleri ile bütçenin ilişkisinin kesilmesidir.

-Kamu bütçesi, siyasilerin siyasal tercihlerinin değil, siyasal tercih olarak topluma yansıyan, ama aslında arka plândaki güçlü kesimlerin tercihlerinin görüntüsüdür. Bu tercihi değiştirmek için, arkadaki güç odaklarının parçalanması ve büyük bölümü ile kamulaştırılması gerekmektedir. Örneğin özelleştirmeler, sadece halkın üzerinde yük olduğu yalanı ile kamu kuruluşlarının mülkiyetinin değişimi değil, aynı zamanda, belki de ondan da önemli olarak, siyasal kararlarda halkın aleyhine sermayenin alan kazanması manevrasıdır. Bunun kesin olarak anlaşılması gerekmektedir. Halkımızın özelleştirmelere bu gözle bakması çok önemlidir. Halkımız, bütçeyi ekonomiyi yöneten bir araç olarak değil, tam tersine, ekonomiyi bütçeyi oluşturan ve yöneten temel belirleyici olarak görmeli ve kısa dönemli siyasal mücadelesi yanında, uzun dönemli ekonomik mücadelesini ona göre plânlamalı ve yürütmelidir.

Yukarıdaki açıklamalar şunu göstermektedir ki, kapitalist sistemlerin işleyiş dinamikleri, hem plânlamaya hem de bütçeye kendi koşul ve sonuçlarını dayatmaktadır. Diğer bir deyişle, kapitalist sistemlerde, sermayenin başat olduğu durumda, ne plânlama ne de bütçe sermayenin iradesi dışına çıkmaya muktedirdir. Ekonomi ile siyaset arasında olduğu kadar, sistem ile bütçe arasındaki ilişki de, toplumsal güç olgusundan kaynaklanmaktadır. Siyasî irade adı verilen mekanizma da, aslında, ekonomik bakımdan güçlünün iradesinin örtülü şekilde siyasî süreçlerle topluma yansıtılmasından başka bir şey değildir..

Toplumsal güç olgusu üzerinde durmakta yarar vardır. Kapitalist toplumlarda toplumsal güç, sadece ve sadece ekonomik güç ile temsil edilir. Ekonomik güç ise, parasal olarak ifade edilmiş şekliyle, üretim araçları üzerindeki mülkiyet hakkı eliyle kullanılır. Ekonomik gücün kudreti, üretime hakim olarak, topluma ürün sunmasının yanında, emekçilere iş olanağı sağlaması ve yaratılan katma değerden devlete de pay (vergi) vermesinden gelir. Klâsik kapitalist model ve ulus-devlet sınırları içinde söz konusu gücü elinde tutan sermaye kesimi, günümüzün küreselleşme ve finansal açılım koşullarında, bu gücünü daha da ileri düzeyde pekiştirmiş bulunmaktadır. Şöyle ki, günümüz koşullarında, sermaye sahipleri, reel üretimden uzaklaşıp finansal alana geçerek aynı kârı elde ederken, binlerce emekçiyi sokağa dökebilir. İkinci olarak, siyasî kararlardan mutlu olmayan sermaye çevreleri, ülke dışına çıkabilir ve yine binlerce emekçiyi üretim dışında tutabilir. Bunların dışında da, şimdiye dek yapmış oldukları birikimle, sermaye sahipleri üretime ara verebilir ve bir süre bekleyebilir. Kısacası, günümüzün sermaye-yoğun üretim teknolojisi koşulunda, artık emekçilerin üretimden uzaklaşması ve bunun yerini sermayenin kaplaması yanında, sermayenin hem reel üretim hem de finansal alanlarda uluslararası düzeyde geçişlilik kazanması, emek ve siyasal erk karşısında sermayeye büyük bir güç sağlar. Böyle olunca, sermaye, bir yandan toplumu ideolojilerle aldatırken, diğer yandan da doğrudan siyasîleri etkileyerek, bütçenin gelir kaynaklarına olduğu kadar, harcama kanallarına da müdahale etme şansını eline geçirmiş olur. Toplumsal ideoloji olarak dillendirilen “bireyselci devlet görüşü”, halklara “organik devlet görüşü”nün aksine, özgürlükçü bir yaklaşım olarak sunulurken, geri plânda, toplumsalcı görüş geriletilerek, bütçe veya sosyal güvenlik kurumları yoluyla bireyler arasında kaynak aktarımı engellenmeye çalışılmıştır. Organik devlet görüşünün aksine, bireyselci devlet görüşünde, bütçenin sosyal niteliği, varsıl kesimlerden yoksul kesimlere kaynak aktarımı anlamına gelir ki, böyle bir aktarımın yapılabilmesi için varsıl kesimin rızası şarttır. Burada siyasal irade söz konusu olamaz! Zira, aksi halde, sermaye tüm birikimini üretim alanından çekmek ya da yurt dışına aktarmak gibi tehdit ve şantajla devletin karşısına çıktığında, bu sorunu çözemeyecek olan siyasîler, geri adım atar.

Böyle bir yaklaşımla son yıllar ve 2007 yılı bütçesine baktığımızda, şu bulgularda, siyasal erke karşı sermayenin gücünü rahatlıkla görebiliyoruz. Sözü edilen güç ilişkisi bağlamında, maalesef, bu bulgularda da fazla bir yanlışlık olduğu ileri sürülemez.

2007 yılı Konsolide bütçeyi, milli gelirden kamulaştırma ve topluma hizmet harcamaları oranı olarak algılarsak, yıllar itibariyle bu oranın gerilediğini görürüz. Nitekim, 2005 – 2009 yılları itibariyle (konsolide bütçe/GSMH) oranı şöyle verilmektedir: % 32.7, % 31,2, % 30.5, % 28,6 ve % 26,7. Bunun anlamı, kamu kesimi milli gelirden giderek daha düşük oranda pay alacak ve onun neticesi olarak da, halka nicelik ve nitelik olarak daha düşük hizmet götürecektir. Bütçe hacmindeki bu gerileme, Yeni Dünya Düzeni’nin “devletin küçültülmesi” felsefesinin malî görüntüsüdür. Bu felsefenin temelinde de, ekonomik faaliyet alanlarının özel kesime terk edilmesi ve milli gelirden giderek büyük bölümünün piyasa işlemleri yoluyla sermaye kesimine transfer edilmesi hedefi yatmaktadır. Bilindiği gibi, devletin küçültülmesi, emekçilerin ve genel olarak halkımızın değil, çok dar bir topluluk oluşturan sermaye kesiminin tezidir. Sermaye kesimi, çok çeşitli ideolojilerle halkımızı aldatarak, devletin verimsiz ve halkın üzerinde yük olduğunu ileri sürmüş, maalesef, bu iddia birçok çevrede de tasvip görmüştür. Devletin küçültülmesi ve özelleştirme politikaları ile, kriz yaşayan iç ve dış sermayeye yeni faaliyet ve kâr alanları açılmış olmaktadır. Bu yönde halkı kandırma işlevini de, sermayenin mülkiyetinde ve hizmetindeki medya ve kimi akademik çevreler görmüştür.

Giderek küçültülen bütçede faiz giderleri de milli gelirin önemli oranını oluşturmaktadır. (Faiz giderleri / GSMH) oranı aynı yıllar için şöyle bir seyir göstermektedir: % 9,4, % 8,2, % 7,1, % 6,0, % 5,0. 2008 ve 2009 yılları için yapılmış olan öngörüyü kuşku ile karşılamak olasıdır. Faizlerin ödenebilmesi için IMF’nin milli gelirin % 6’sı olarak dayattığı faiz dışı fazla oranı da 2007 için % 5,7 olarak plânlanmış bulunmaktadır. Bunun anlamı, 2007 yılı için milli gelirin % 1.5 oranına denk gelen vergi geliri sadece faiz ödemesine gidecek. Bu oran, kamu bütçesi eliyle yapılan yatırım harcamalarına neredeyse eşit bir değeri ifade etmektedir. Personel harcamalarının aynı yıllar için GSMH payları ise şöyle gelişmiştir: % 7,7, %7,6, % 6,5, % 6,2, % 6,2. Büyüyen ve geliştiği ileri sürülen toplum için kamu personeli payındaki gerileme düşündürücüdür. Yatırımlara baktığımızda, aynı yıllar için gelişme trendini şöyle saptarız: % 2,1, % 1,9, % 2,1, % 2,0, % 1,9. Kamu kesimi gelişen toplumda milli gelirin ancak % 2 dolayında bir bölümünü yatırıma ayırmaktadır. Bu oranın faiz giderleri oranı ile karşılaştırdığımızda, bütçenin yönelişi ve kime hizmet ettiği açıkça görülmektedir.

Ekonomide yaşanan büyük işsizlik karşısında yatırımlara ihtiyaç varken, yatırımlardan daha fazla miktarı faiz ödemesine ayırmak, rant sahiplerinin dayatmasından kaynaklanmaktadır. Bu aktarımın yapılmadığı durumda toplumu daha yüksek faiz yükü ile karşı karşıya bırakma gücünü eline geçirmiş olan rantiye kesimi, dayatmalarından geri adım atmaz.

Konsolide bütçenin gelir bölümüne baktığımızda, aynı yıllar için bütçe vergi gelirlerinin GSMH oranının şöyle seyrettiğini görürüz: % 24,6, % 24,5, % 24,9, % 24,3, % 23,6. Vergiyi bir kamulaştırma aracı olarak görürsek, bunun sınırının % 25’lerden geriletildiğini görmekteyiz. Sermaye vergi ödemek istememektedir. Yüksek vergi yükü karşısında üretimden çekilmekle ya da yurt dışına kaçmakla devleti tehdit eden sermaye bu gücünü vergileri baskılama yönünde kullanmaktadır. Diğer yandan, vergi gelirlerinin dolaylı ve dolaysız vergilere dağılımında (dolaylı vergiler / dolaysız vergiler) katsayısı olan 2.28 değerinin değiştirilmemiş olması da, kamulaştırma yükünün sabit ve dar gelirli kesimler üzerine atılmasının da sermaye kesiminin komutu olduğunu göstermektedir. Diğer bir deyişle, bütçeyi besleyen vergilerden dolaylı vergiler gelirleri, dolaysız vergiler gelirlerinin 2.28 katıdır. Bütçe açığı karşısında bu oranın daha da artırılacağı düşünülebilir. Genellikle dolaysız vergilerin adil olduğu kabul ediliyor olmakla beraber, sermayenin baskıları altında, Türkiye’deki yasalar ve özellikle de uygulamalar çerçevesinde, dolaysız vergiler de adaletsizleştirilmiş bulunmaktadır. Vergi denetim araçlarından olan harcama denetimi olumlu olmakla beraber, bu denetimin özellikle yüksek gelir ve servet sahiplerine yöneltilmemesi sermayenin gücünün önemli bir göstergesi olduğu kadar, vergi adaletsizliğinin de çok ciddi kaynağıdır.

Eğitim ve sağlık başta olmak üzere kamu hizmetleri nicel ve nitel olarak geriletilmektedir.

SONUÇLANDIRICI DÜŞÜNCELER

Özetlemek gerekirse; bütçe, toplumsal güç dengelerine –ya da dengesizliklerine– göre oluşan sosyo-ekonomik durumun saptanması ve bu durumun siyasal ve idarî teminat altına alınmasıdır. O nedenle, bütçe ekonominin bir yansımasıdır; bütçe ekonomiye yön vermez, ekonomi bütçeyi belirler. Bütçenin genel felsefesi ise şöylece özetlenebilir: Toplumun güçlü kesimleri maliyet paylaşımında “toplumsalcı”, kaynakların paylaşımında ise “bireyselci” yaklaşımı yeğlemekte ve bütçe politika ve felsefesinin böyle oluşturulması yönünde siyasîleri baskı altına almaktadır. Vergi vermek istemeyen varsıl kesimler, tüm batık maliyetlerini veya zararlarını kamuya yüklemeye çalışmakta; batık bankaların sahipleri ortada yokken, ortadan kaybolan servetler “kamu borcu” olarak topluma yansıtılmaktadır. Oysa, bu borçların çok büyük bölümü kamunun değil, özel firmaların ve/veya ailelerindir. Bu durumda, borçlardan sorumlu olması gerekenler de söz konusu ilgili kişi, özel kurum ya da ailelerdir.

 

 

GİRİŞ

Büyük Millet Meclisi’ne sunulmuş olan 2008 Malî Yılı Bütçesi ile ilgili görüşlerimi yansıtmadan önce, genelde kamu bütçesi felsefesi üzerine söylenecek birkaç sözün anlamamıza daha bir derinlik katacağını düşünüyorum.

Ekonomi fakültelerinde bütün bir dönem bütçe dersi okutulur. Bu derslerin içeriğinde, bütçenin niteliği, ilkeleri ve denetleme süreçleri detaylı olarak anlatılır. Ama pratikteki bütçe uygulaması ile teorik açıklamaların fazla uyuşmadığı görülür. Bu uyuşmazlığın temel nedeni, normatif ölçütlerle ve oldukça idealize edilmiş olarak verilen bütçelerin, kapitalist toplumlarda, aslında özel kesimdeki güç ilişkilerinin hakimiyeti altında oluşturulup, uygulanıyor olmasıdır. Başka bir ifade ile, teorik bütçe açıklamaları bir ideal olarak verilmekle beraber, özel kesimin baskıcı tavrı bu ideali ortadan kaldırmakta ve kamu bütçesini de kendi çıkar ve manevraları doğrultusunda oluşturmaktadır. Normatif yaklaşımla pozitif durum arasındaki bu çelişkiyi birkaç örnekle şöylece açıklayabiliriz.

Normatif bütçe anlatımı ile fiili durum arasındaki birinci ayrışma noktası, bütçenin bir hükümet programı olduğu görüşüdür. Bu görüşe göre, hükümet ve siyasal erk, bütçe büyüklüğünü saptayarak, toplumsal kaynakları, toplumun refahını yükseltecek biçimde yönlendirmeye çalışır.

Bu görüşü tamamlayan ve devlet erkine dayandırılan ikinci konu ise, kamu bütçesinde, aile bütçesinden farklı olarak, önce harcamaların saptandığı, böylece belirlenen harcamaları karşılayacak olan kaynakların ise, devlet erki ile cebri olarak temin edildiği görüşüdür. Nitekim, bütçelerin birinci cetveli harcama tahminlerini, ikinci cetveli ise gelir tahminlerini içerir.

İdeal ile fiilî durum arasındaki farklılık olarak vurgulanması gereken üçüncü konu ise, bütçenin hazırlanışında samimiyet ilkesine uyulması zorunluluğudur. Zira, hükümetin bir yıllık icra programının mali tablosu olarak nitelenen bütçe, aynı zamanda Meclis’ten hükümete verilen icra yetkisi olduğundan, bütçenin hazırlanmasında Meclis’e ve topluma doğru ve sağlıklı bilgi vermek temel kural olmalıdır diye düşünülmektedir.

Ancak, geçmiş yıllar bütçelerini ve aşağıda açıklamaya çalışacağım 2008 Malî Yılı Bütçesi’ni yukarıdaki konular açısından gözden geçirdiğimizde, uygulama ile teorinin birbiri ile ilgisi olamadığını görmekteyiz. Bu bağlamdaki açıklamalara, önce bütçenin bir hükümet programı olduğu konusunu irdeleyerek başlayalım. Eğer bu sav doğru ise, yâni bütçeler gerçekten hükümetin gönlünde yatan ya da siyasî fırsatçılığa uygun malî tablolar ise, geçmiş yıllar bütçelerine ve 2008 Malî Yılı bütçesine baktığımızda, görürüz ki, hükümet, kamu çalışanlarını perişan ederek, topluma sunduğu hizmetlerin kalitesini eriterek, kısacası devleti çökerterek sadece toplumu perişan etmekle kalmamakta, aynı zamanda kendi siyasal hayatını da törpülemektedir. Nitekim, geçmişte hemen tüm partilerin oy oranı barajın çok altına düşmüş durumdadır. Böyle bir siyasal davranışın siyasal akıl ve hesapla açıklanacak bir yönü olabilir mi!?

Normatif bütçe görüşü ile fiilî durum arasındaki farklılığı açıklamaya yönelik ikinci test konusunu da, kamu bütçesinin aile bütçesinden farklı olduğu görüşü oluşturmaktadır. Bu görüşe göre, aile bütçesinde harcamalar gelire göre saptanırken (ayağın yorgana göre uzatılması), kamu bütçesinde, buna ters olarak, devlet erkine dayanılarak, gelirler harcamalara göre saptanır ve sağlanır (yorganın ayağa göre oluşturulması). Bir yandan teorik olarak kamu bütçesinde gelirlerin harcamalara uydurulduğu savı ileri sürülürken, diğer yandan da bazı harcamalar için “devletin kaynağının olmadığı” görüşü ileri sürülmektedir. Kapitalist sistemlerde devlet belirli kesimlerden vergi alıp topluma hizmet sunan siyasal bir örgüt olduğuna göre, herhangi bir hizmetin görülmesi için toplumda gerekli kaynakların yeterli olup olmadığı tartışılabilir, ama devletin kaynağının olup olmadığı tartışılamaz. Çünkü devlet, toplumsal kaynaklar veri olarak, topladığı vergi kadar kaynağa sahip demektir. Kaldı ki, bu durumda da, kaynak devletin değil, milletindir. Görülüyor ki, “mülk devlet” niteliğinde olmayan kapitalist sistem devletleri, siyasal kararlarda ve uygulamalarda tam bağımsızlığa sahip değildir.

Üçüncü konumuz ise, bütçenin hazırlanmasında samimiyet ilkesine uyulması gerekliliğidir. Geçmiş yıllar bütçelerinde seyreden enflasyona rağmen, oldukça düşük deflatör (memur maaşları ve sair kamu harcamalarında uygulanan artış katsayısı) kullanılması, bütçe samimiyetiyle bağdaştırılamayacak siyasal manevradır. Bu samimiyetsizlik, geçmiş yıllar bütçelerinde görüldüğü gibi, aşağıda anlatılacağı üzere, 2008 Malî Yılı Bütçesi’nde de görülmektedir. Samimi isek, bütçeye değil, daha derinde başka ilişkilere yönelmeliyiz.

Niçin bu sakatlıklar ortaya çıkmaktadır? Bu sorunun yanıtını, muhtelif yıllar bütçelerini bir zaman boyutunda kabaca gördükten sonra vermeye çalışalım. Bu sorunun yanıtını sağlıklı vermeden, salt bütçeleri eleştirmenin, yanıltıcı etki yaratma dışında, hiçbir önemi yoktur. 2008 Bütçesi de dahil, tüm bütçeler sistemle tutarlıdır ve fevkalade geçerlidir.

BÜTÇELERİN MEKANİK YAPISI

Bu kısa açıklamaların ışığında, bütçe ile ilgili teorik yaklaşım karşısında ampirik müşahedelerin geçerliliğini, hem tarihsel perspektifi, hem de 2008 Bütçesi’ni ele alarak irdeleyelim.

Tablo – 1

Yıllar İtibariyle Çeşitli Bütçe Büyüklüklerinin GSMH Oranları

Kons. Bütçe Reel Kons. Bütçe Birincil Faiz Dahil Nihaî

Yıllar Harcamaları. Gelirleri Denge Faiz Harcamalar Denge 1975-79 18.76 17.10 – 1.66 0.49 19.25 – 2.15

1980-84 16.86 15.50 – 1.36 1.17 18.03 – 2.53

1985-89 13.40 13.60 0.20 3.00 16.40 – 2.80

1990-94 16.46 16.70 0.24 5.00 21.46 – 4.76

1995-99 18.10 20.44 2.34 10.04 28.14 – 7.70

2000 20.90 26.60 5.70 16.30 37.20 -10.30

2001 22.40 29.20 6.80 23.30 45.70 -16.50

2002 23.40 28.10 4.70 19.10 42.50 -14.40

2003 22.97 28.42 5.45 18.45 41.42 -13.00

2004 20.12 28.00 7.88 15.73 35.85 – 7.85

2005 20.59 28.86 8.27 11.73 32.32 – 6.06

2006 23.30 30.60 7.7 8.20 31.20 – 0.50

2007 23.80 29.80 5.7 7.60 31.40 – 1.60

2008 23.20 28.50 5.3 7.80 31.00 – 2.7

2009 22.70 27.90 5.3 6.30 29.00 – 1.1

2010 21.90 27.20 5.3 5.50 27.40 – 0.2

Kaynak: Muhtelif Yıllar Bütçe Gerekçeleri ve Ekonomik Raporlar .

Tablo-1’den şu sonuçları üretmek olasıdır:

– Yaklaşık otuz yıllık uzun bir süre boyunca, konsolide bütçe reel harcamalarının GSMH içindeki oranı, yaklaşık 4 puana yakın bir artış kaydetmiştir. İleriye yönelik tahminlerde ise, söz konusu oranın geriletilmesinin plânlandığı görülmektedir. Faiz dahil harcama kalemlerini dikkate aldığımızda, 2008 yılından itibaren bütçe hacminin küçültülmesine çalışıldığını gözlemekteyiz. 1975-2008 döneminin otuz yılı aşkın süresi içinde reel kamu harcamalarının milli gelir içindeki oranı ise, % 18.76’dan ancak % 23.20’ye çıkabilmiştir. 2010 yılına kadar, bu oranın da küçültülmesi düşünülmektedir.

– Buna karşın, aynı süre içinde, gelirlerde, faiz yüküne koşut olarak önemli artış kaydedilmiş olmakla beraber, son yıllarda gerileme görülmektedir. Bu gelişme, faiz hariç bütçe boyutunun küçültülmesi felsefesi ile tutarlıdır.

– 1980 politikaları çerçevesinde, Hazine ile Merkez Bankası’nın ilişkisinin kesilmesi sonucunda, faiz haddi yükselmiş ve bütçenin faiz yükü artmıştır. Bütçenin faiz yükü artışına paralel olarak, nihaî bütçe dengesi ciddî olarak sarsılmış, bu durum, bütçe açığı ve faiz sarmalı sorunu oluşturmuştur. Bu sorunun aşılabilmesi için, IMF, milli gelirin % 6.5’u oranında “faiz-dışı fazla” oluşturulmasını dayatmış ve bu politika uzun süre uygulanmıştır. 1995 yılından itibaren uygulamaya konulmuş olan faiz-dışı fazla politikasına 2000 yılından itibaren hız verilmiş ve 2000-2007 yılları arasında şu yüzdeler tutturulmuştur: 5.7; 6.8; 4.2; 5.1; 6.1; 8.1. 5.7. 2008 ve onu izleyen iki yıl için ise, faiz-dışı fazlanın milli gelire oranının % 5.3’ü olacağı planlanmış bulunmaktadır. Açıktır ki, faiz-dışı fazla ayırma politikası, bütçede reel harcamalar üzerine baskı yaptığı gibi, bütçe açığını da büyütmektedir.

– 2005 yılından itibaren faizlerin milli gelir içindeki payı azalmaya yüz tutunca, gelirlerde artış sağlanmadan, bütçe dengesi iyileştirilmeye başlamıştır.

Bütçenin ekonomi üzerindeki etkisi yanında sosyal etkisinin de netleştirebilmesi için, çeşitli yıllar itibariyle harcamaların GSMH oranlarına bir göz atmak gerekmektedir. Aşağıda, Tablo-2, bu konuda bir fikir vermektedir.

Tablo – 2

İşlevsel Bütçe Büyüklerinin GSMH’ya Oranı

1981 1990 2001 2002 2005 2007 2008 2009 2010

Genel Hizmetler 5,0 4,5 8,3 8,1 11,3 13.2 13.7 11.9 10.7

Savunma 3,9 3,1 3,8 3,5 2,1 2.1 1.8 1.8 1.7

Adalet-Emniyet 1,0 1,2 1,0 1,2 1,8 2.0 1.8 1.8 1.7

Bayındırlık 0,3 0,3 0,1 0,1 0,1 0.7 0.3 0.4 0.3

Eğitim 3,0 4,4 3,5 3,5 3,8 4.2 4.0 3.8 3.6

Sağlık 0,8 1,1 0,8 0,8 1,5 1.2 1.6 1.6 1.5

Kültür-Turizm 0,2 0,2 0,1 0,1 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4

Sosyal Hizmetler 0,1 0,2 0,1 0,1 5.0 5.3 5.4 5.3 5.3

Kaynak: İlgili yıllar Bütçe Gerekçeleri.

Not: Bütçe harcama tasnifindeki değişiklikler nedeni ile, 2005 yılı bazı harcama kalemleri, eski tasnif düzeninde verilmemektedir.

“Sosyal Hizmetler” kaleminde 2005 yılından itibaren görülen anormal artış, bütçe tasnifinden kaynaklanmaktadır.

Tablo-2’nin genel görüntüsü şunu göstermektedir ki, 1981 yılından 2000 yıllarına doğru “Genel Hizmetler” kaleminde önemli bir artış olmuştur, ancak önümüzdeki yıllarda, söz konusu artış hızının kesilmesi planlanmaktadır. Savunma harcamaları gerilerken, diğer kalemlerde önemli artışların kaydedilmiş olduğu görülmektedir. Ancak, önemli artışların kaydedildiği ifade edilen kalemlerin başlangıç değerleri çok düşük olduğundan dolayı, ulaşılan nihaî değerler tatminkâr olmaktan uzaktır. Örneğin, genç nüfusa sahip ülkemizde eğitim harcamalarının milli gelir içindeki payının % 4 düzeylerinde tutulması, % 8 – 11 arasında değişen diğer ülkeler yanında tatminkâr olmaktan çok uzaktır. 2007 yılından itibaren faiz giderlerinin yükü hafifletilirken, böylece serbest kalan fonların eğitim gibi toplumsal açıdan yaşamsal öneme sahip alana kaydırılmamış olması, kaynak dağılımı açısından açıklanabilir nitelikte görülemez. Aynı sav, sağlık harcamaları için de geçerlidir. Kamu harcamalarındaki bu olumsuz gelişmeleri ancak özelleştirme yaklaşımı ile açıklamak olasıdır ki, bu yaklaşımın da, gelir dağılımının fevkalade bozuk olduğu toplumumuzda olumlu karşılanması hiçbir şekilde olası görülemez.

Ekonomik ölçüte göre bütçe büyüklükleri ise, bize daha başka manzara vermektedir. Böyle bir analize yönelebilmek için, Tablo-3’deki değerlerin incelenmesine geçebiliriz.

Tablo – 3

Seçilmiş Yıllar İtibariyle Kamu Harcamalarının Ekonomik Ölçüte Göre GSMH Oranları

Yıllar Cari H. (Personel Öd.) Yatırım H. Faiz Öd.

1980 10,3 ( 6.4) 9,3 0,6

1990 10,0 ( 7.2) 8,6 3,5

2000 13,2 ( 7.9) 5,3 22,9

2007 10.2 ( 6.8) 1.8 7.6

2008 10.0 ( 6.8) 1.6 7.8

2009 9.7 ( 6.6) 1.7 6.3

2010 9.2 ( 6.3) 1.7 5.5

Kaynak: Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950-2001), DPT, Ankara, 2001

Muhtelif yıllar Bütçe Gerekçeleri.

Not: “Personel Ödemeleri” kalemi “Carî Harcamalar” kaleminin içinde yer almaktadır.

Tablo-3’ün analizi de, Tablo-2’nin analizi ile benzer sonucu vermektedir. Şöyle ki, bütçe üzerindeki faiz yükü görece gerilerken, serbest kalan kaynaklarla carî ve yatırım harcamalarının artırılması yoluna gidilmemekte, devletin temel faaliyeti olan kamu hizmetleri nicel ve nitel olarak zayıflatılmaktadır. Kamu yatırım harcamalarının geriletilmesi, ekonomik alt-yapının idamesi ve genişletilmesi önünde önemli bir engeldir. Bu gerileme, tüm ekonominin verimli çalışmasını sınırlamakta ve enflâsyonu besleyen gizli potansiyel oluşturmaktadır.

Carî harcamaların geriletilmesi ise, kamu harcamalarında beşeri sermaye ve hizmet kalitesinin erimesine neden olmaktadır. Kamu hizmetlerinin nicel ve nitel olarak eritilmesi, toplumsal maliyetlerin artmasına yol açarken, aynı zamanda, temel ihtiyaçlarını kamu hizmetleri yoluyla karşılayan orta ve alt gelir grupları üzerinde de önemli bir yük oluşturmaktadır.

Kamu harcamalarının ana finansman kaynağı, kuşkusuz, vergilerdir. Vergiler, kamu hizmetlerinin finansmanını sağladığı gibi (malî amaç), birincil gelir dağılımını olumlu yönde değiştirebilen güçlü bir araç olarak da kullanılabilir (sosyal amaç). Vergilerin söz konusu işlevlerini gözden geçirebilmek için Tablo-4 düzenlenmiştir.

Tablo – 4

Seçilmiş Yıllarda Kamu Gelirlerinin Milli Gelir Oranları

Yıllar Bütçe Glr. Vergi Glr Vergi Dışı Glr Bütçe Açığı / Milli Gelir

1980 17.0 14.1 3.0 – 3.1

1990 13.7 11.4 2.4 – 3.0

2000 27.8 21.2 4.0 – 9.5

2007 29.1 23.4 5.7 – 2.3

2008 30.1 26.1 4.6 – 2.4

2009 29.6 26.1 3.0 – 1.1

2010 27.2 23.2 3.3 – 0.1

Kaynak: Muhtelif yıllar Bütçe Gerekçesi

Bütçe gelirlerinin milli gelir payının 2000-2010 yılları arasındaki gelişme seyri, aynı yıllardaki ekonomik gelişme seyrine uygun olmamıştır. Zira, 2001 yılında yaşanmış olan % 9.5 oranındaki çöküş bir yana, tüm diğer yıllarda önemli artışlar sağlanmıştır. Milli gelirdeki artış oranları, 2002 yılında % 7.9; 2003 yılında % 5.9; 2004 yılında % 9.9; 2005 yılında % 7.6 ve 2006 yılında ise % 6.0 şeklinde gerçekleşmiştir. Bu artışlar karşısında sağlanan vergi gelişmesi olumlu ve uyumlu görülemez.

Vergi dışı gelirlerin gelişme seyrindeki yalpalama ve özellikle de 2007 yılında görülen önemli artış, özelleştirme gelirleri ile ilgilidir. Örneğin, Telekom hisse satış geliri, 2007 yılı bütçe gelirlerinin % 3’ünü sağlamıştır. Aynı yılda, kurumlar vergisinin bütçe gelirlerindeki payı ise, sadece % 7’dir. Bu özel gelir kalemi, belirli boyutta olarak, 2008 yılında da sürecektir, ama onu izleyen dönemde böyle bir gelir kalemi mevcut değildir. Bu yönü ile özelleştirme gelirlerini bir gelir kalemi olarak kabul etmek doğru değildir. Özelleştirmeler, toplumsal birikime el koyarak, kamusal sermayeyi özel sektör sermaye birikimine mal etmekten başka bir anlam taşımamaktadır. Üstelik de, bu işlem gerçekleştirilirken, özelleştirilen sermeye stoku değersizleştirilerek, ucuza kapatılmaktadır.

Tablo – 5

Seçilmiş Yıllar Bazı Bütçe Büyüklük Oranları

Yıllar D.sız Vrg/ D.lı Vrg Vergi Glr / Reel Hrc. Vergi Glr / Faiz

1980 1.7 1.1 23.4

1990 1.1 1.3 3.3

2000 0.7 1.6 1.3

2007 0.4 0.9 3.8

2008 0.4 1.0 3.1

2009 0.4 1.1 3.8

2010 0.4 1.1 4.2

Kaynak: Muhtelif yıllar Bütçe Gerekçesi.

Tablo-5, iki noktayı açığa çıkarmaktadır. Bunlardan birincisi, vergi yapısının adaletsizliğini ortaya koymaktadır. Dolaysız vergilerin dolaylı vergilere oranı küçüldükçe, sistemde dolaylı vergi hakimiyetinin yükseldiği ve sistemin adaletsizleştiği anlaşılır. Tablonun gösterdiği ikinci olgu ise, faiz yükünün vergilerin dörtte birine yaklaştığı yapıda, vergilerin reel harcamaları ancak karşılayabilen durumda olmasıdır. Bunun doğal sonucu olarak, faiz dışı fazla ile karşılanamayan yıllık faiz ödentileri, geri kalan bölümü ile borç stokunu yükseltme potansiyelini içinde barındırmaktadır. Örneğin, 2008 bütçesinde 56 000 milyon YTL olarak verilmiş olan faiz yüküne karşın, ayrılan faiz dışı fazla 38 244 milyon YTL’dir. Şu hale göre, son yılların en yüksek faiz karşılama oranının tahmin edildiği 2008 yılında dahî, faiz yükünün ancak 2/3’ü vergi gelirleriyle karşılanabilmekte, geri kalan faiz yükü için diğer gelir kaynaklarına baş vurulmakta ya da yeni kaynak ihtiyacı ortaya çıkmaktadır.

GELİŞMELERİN YORUMU

Tüm ekonomi ve tarihsel süreç dikkate alınmadan salt bir dönem bütçesinin incelenmesi, ekonomik işleyişi ve bu işleyişin bütçe politikalarına yansımasını net olarak göstermediği için, fazla anlamlı görülemez. Bunun nedeni, genel yargının aksine, bütçenin boşlukta hazırlanmış bir siyasal belge olmayıp, ekonomik işleyiş ve süreçlerin siyasal yansıması olmasıdır. Bu görüşün arkasında ise, siyasetin ekonomiyi değil, ekonominin siyaseti yönettiği gerçeği yatmaktadır. Hal böyle olunca, teorik bütçe açıklamaları bir ideal olarak verilmekle beraber, özel kesimin gücü ve baskıcı tavrı bu ideali ortadan kaldırmakta ve tüm siyasal süreçleri olduğu gibi, kamu bütçesini de kendi çıkar ve manevraları doğrultusunda oluşturmaktadır. Bu çelişkiyi birkaç örnekle açıklamak olasıdır.

Son yıllar bütçelerini ve konumuz olan 2008 Bütçesi’ni yukarıdaki konular açısından gözden geçirdiğimizde, uygulama ile teorinin birbiri ile hiç alakası olamadığını görmekteyiz. Önce, bütçenin bir hükümet programı olduğu görüşü doğrultusunda, son yıllar bütçelerine, 2008 Bütçesi’ne ve ileriye yönelik hükümet tahminlerine baktığımızda, hükümetin kamu çalışanlarının özlük haklarını olduğu kadar, topluma sunduğu hizmetleri de nicel ve nitel olarak baskıladığını görmekteyiz. Bu yürüyüş çizgisi, 2000 yılından itibaren sıkı bir şekilde uygulanan IMF programının bir sonucudur. Vaşington Uzlaşması doğrultusunda IMF tarafından dayatılan programa göre, kamu kesiminin boyutları daraltılacak, devlet temel kamu hizmetleri üretiminin dışına çıkmayacaktır. Böyle bir programın halk-yanlı değil, sermaye-yanlı olduğu ortadadır. Kapitalist sistemlerde özel sermaye gruplarının siyasal ajanı niteliğinde olan hükümetlerin başka şansı yoktur. Söz konusu politikaların ekonomik yorumu, giderek toplumun piyasalaştırıldığı ve bütçe içinde görülen bazı hizmetlerin piyasaya bırakılarak orta ve düşük gelir grupların refah düzeylerinin geriletildiği anlamını taşımaktadır. Türkiye’de de olduğu gibi, bu denli sermaye gruplarına hizmet sunan siyasal kadroların, nasıl olup da halktan bu denli yüksek oy alabildiklerini, modern toplum yaklaşımı ile değil de, cemaatçi toplum yaklaşımı ile açıklamak olasıdır.

Teori ile pratiğin uyuşmadığı ikinci konu olan, aile bütçesi ile kamu bütçesi arasındaki farkı ele aldığımızda da, giderek kamu bütçesinin aile bütçesine dönüştürüldüğünü görüyoruz. Aile bütçesinde hakim olan “gelire göre harcama plânlaması” görüşünün, giderek kamu bütçesinde de hakim olduğuna tanık oluyoruz. Örneğin, ele alınan bir hizmet için, “devletin kaynağı yok” ifadesi, bunun en açık kanıtıdır. Devlet, belirli kesimlerden vergi alıp topluma hizmet sunan bir siyasal örgüt olduğuna göre, teorik olarak, toplumun kaynağının yeterli olup olmadığı tartışılabilir, ama devletin kaynağı tartışılamaz. Çünkü devlet, ne kadar vergi alırsa, o kadar kaynağa sahip demektir. Kaldı ki, bu durumda da kaynak devletin değil, milletindir. Görülüyor ki, “mülk devlet” niteliğinde olmayan kapitalist toplum devletleri, siyasal kararlarda ve uygulamalarda tam bağımsızlığa sahip olmayıp, yaratılan katma değer üzerinde söz sahibi konumundaki özel sermaye çevreleri, neyin ne miktarda üretileceği konusunda devlete komut vermektedir. Kamu hizmetlerinin tür, miktar ve kalitesine dahî özel sermaye gruplarının karar verdiği bir sisteme, ne iktisadî anlamda “liberalizm”, ne de siyasal anlamda “demokrasi” adı verilebilir.

Üçüncü konumuz ise, bütçenin hazırlanmasında samimiyet ilkesine uyulması gerekliliğidir. Bütçede samimiyet ilkesi, çok geniş açılardan ele alınan bir meselesidir. İlk ve en basit hali ile samimiyet ilkesi, rakamsal boyutlarda ele alınır. Bu bağlamda, samimiyet ilkesi, plânlanan yıl için enflâsyon oranının doğru tahmin edilmesi yanında, çeşitli harcama kalemlerine yapılan tahsislerin gerçek toplumsal gereksinimi karşılayabilecek düzeyde olması ilkesine riayet edilmesi gerektiğini ifade eder. Çok gerilere gitmeden, 2006, 2007 ve 2008 yılları enflâsyon tahminlerine baktığımızda gerçekleşmelerin tahminleri önemli ölçüde aştığını görmekteyiz. 2006 yılı enflasyon tahmini, TÜFE olarak, % 5.0, gerçekleşme % 9.6 (% 92 oranında artış); 2007 yılı TÜFE tahmini % 4.0, gerçekleşme % 6.5 (% 62 oranında artış). Böylesi fevkalade isabetsiz tahminler üzerine kuruluşmuş olan bütçelerin, etkin kamu hizmeti ürettiği ve personel özlük haklarına saygılı davrandığı ileri sürülemez. 2008 yılı için TÜFE tahmini % 4.0 olarak verilmektedir. Gerek geçmiş yıllar deneyimlerinin, gerekse saptanmış olan tahmini değerin ışığı altında, bu yıl için yapılan tahminin isabetli olduğu iddia edilemez. Rakamsal samimiyetsizlik bağlamında, bazı gelir kalemlerinin olabileceğinden yüksek, buna karşın bazı harcama kalemlerinin ise olabileceğinden düşük gösterilmesi, böylece bütçe açığının küçük yansıtılması da sıkça yaşanmış gerçeklerdir.

Bütçe hazırlanmasında fevkalade önemli olan, ancak genellikle irdelenmeyen diğer bir samimiyetsizlik alanı ise, bütçe yapısı ve felsefesi ile ilgilidir. Geçmiş yıllar bütçelerinde olduğu gibi, 2008 yılı bütçesini de ele alarak, yapısal samimiyetsizlik görüntülerini şöylece örnekleyebiliriz.

Eğitim, sağlık ve sosyal hizmetler gibi bazı hizmet kalemlerinde, genel bütçe artış oranının üzerinde önemli artışlar olduğu gözlenmektedir. Ancak, söz konusu harcamaların taban değerleri çok düşük olduğundan, bu düşük değerler üzerinde sağlanan yüksek oranda artışlar da amaca hizmet edememektedir. Eğitim harcamasını ele aldığımızda, söz konusu harcamaların milli gelirdeki payının % 4–5 dolayına çıkmış olmasına rağmen, Batılı ülkelerdeki % 7–9 oranlarından çok uzak kaldığı görülmektedir. Kaldı ki, Türkiye genç nüfusa sahiptir ve gelişmiş ülkeleri yakalayabilmek için eğitim hamlesi yapmak zorunda olan bir ülkedir. Aynı sav, sağlık harcamaları için de geçerlidir. Son otuz yıl içinde yaklaşık % 100 oranında yükseltilmiş olan sağlık harcamaları, hâlâ milli gelirin ancak % 1.5 dolayında bir pay oluşturmaktadır.

Bu konuda diğer bir örneği de, personel harcamalarının milli gelire oranının 1980-2010 döneminde sabit kalması oluşturmaktadır. Bu durum, artan teknoloji kullanımı karşısında personel tasarrufu yapıldığı şeklinde açıklanmaya çalışılabilirse de, böyle bir sav geçerli görülemez. Zira, eğitim vb. gibi çoğu kamu hizmetleri emek-yoğun niteliklidir. İkinci olarak, teknolojik atılımın yapıldığı durumlarda yüksek nitelikli emek istihdamına gidileceğinden, ücretlerin yüksek olması kaçınılmaz olur. Şu hale göre, kamu personeli özlük haklarının baskılanmasından başka bir şey ifade etmeyen politika, samimiyetsiz bütçe içinde kamufle edilmektedir.

Samimiyetsiz bütçe politikası ile kamufle edilen personel özlük haklarının baskılanması meselesi, vergilerin dolaysız/dolaylı oranında da açıkça görülmektedir. Vergilerin dolaysız/dolaylı oranı küçüldükçe, bozulan vergi adaletine koşut olarak, emekçilerin özlük hakları da zedelenmektedir. Piyasada oluşan bozuk gelir dağılımına ilaveten, kamu hizmetlerinin nitel ve nicel olarak eritilmesi ve dolaylı vergilerin ağırlığı, üçlü bir yapı içinde kamu ve özel emekçilerin üzerinde önemli bir yük oluşturmaktadır.

Bütçe yapısındaki samimiyetsizlik, kamu kaynaklarının israfına da yol açabilmektedir. Şöyle ki, tasarruf ve bütçe disiplini söylemleri ile harcamaların aşırı derecede kısılması, optimal harcama miktarının altına indiği derecede tüm harcama israf edilmiş olmaktadır. Diğer yandan, carî ve yatırım harcamalarının optimal bileşimde gelişmemesi de, yapılan yatırımların verimsiz kullanılmasına yol açarak, yine kaynak israfına neden olmaktadır.

Niçin bu sakatlıklar ortaya çıkmaktadır? Bütçeyi, siyasal erkin mutlak serbesti ve bağımsızlık ortamında ve toplumun genel yararı doğrultusunda hazırladığı görüşü doğru ve geçerli kabul edilirse, ortaya çıkan sonucu bir tür aksaklık olarak nitelemek doğru olur. Buna karşın, ekonomik sistemlerde devletin işlevinin tanımlanması sistem mantığı doğrultusunda yapılırsa, uygulanan politikalarda ve yaşanan reel durumda bir aksaklık görülmez. Klâsik maliye öğretisinde devletin görevi; kaynak dağılımının sağlanması, gelir dağılımının düzeltilmesi ve ekonomik istikrarın sağlanması olarak belirlendiğinde, kamu bütçesinin bu amaçları sağlamaya gücü yetmediği görülür. Buna karşın, radikal görüşe göre, devletin zaten böyle bir görevi yoktur. Radikal görüşe göre, devletin aslî görevi, bütçe ve sair kamusal kaynaklarla özel sermaye birikimine katkı yaparak, bu kesimin yükünü hafifletmek ve bu amaçla kamu harcamalarını olduğu kadar, kamu gelir ve vergi sistemlerini de düzenlemektir. Hal böyle olunca, bütçeyi tüm kamuya hizmet götüren bir araç olmaktan çok, genellikle sermaye kesimine hizmet sağlayan bir araç olarak görmek ve böylece şekillenen harcama ve gelir kalemlerinin sistem gereği olduğunu kabul etmek gerekmektedir. Bu arada, sistemi meşrulaştırmak ve topluma kabul ettirebilmek için, bütçeye, doğal olarak, doğrudan sermaye kesimine yarar sağlamayan bazı harcama bazı kalemlerinin de koyulduğu bir gerçektir. Söz konusu “sapmaları” ise, sistemi meşrulaştırma ve topluma kabul ettirme “bedeli” olarak görmek gerekmektedir. Bu yaklaşım çerçevesinde, bütçede sosyal harcamaların baskılanmasını ve vergi yapısının vasıtalı vergilere kaydırılmasını, sistem gereği ve olağan olarak görmek gerekmektedir.

Bu kısa açıklama çerçevesinde, kamu bütçesinin soyut ortamda incelenmesi söz konusu olamaz. Zira bütçe, farklı ekonomik sistemlerde, devletin yüklendiği işlevlere paralel olarak, farklı niteliklere sahiptir. Kapitalist sistemde devletin temel görevi, özel sermaye birikimine katkı yaparken, aynı zamanda sistemi yumuşatıp, meşrulaştırmaktır. Bu bağlamda bütçenin işlevi de, kamu hizmetleri maliyetini baskılamak ve baskılanmış maliyetleri de, olabildiğince sermayeyi rahatsız etmeyecek şekilde tüm topluma yaymaktır. Meclis, böyle bir işlev, felsefe ve yapıyla hazırlanan bütçe tasarısını yasaya dönüştürürken, teorik şemada verilenin aksine, toplumsal güç dengeleri (daha doğrusu, dengesizlikleri) ile oluşan sosyal pazarlığın sonuçlarını da yasa gücüne bağlamış ve güçlünün çıkarlarını kamu korumasına almış olur.

Bu görüşler çerçevesinde, yeterli olmadığı, gelir dağılımını düzeltmediği, sosyal harcamalara yeteri kadar yer vermediği vb. gibi eleştirilerle salt bütçeyi ele almanın, sahte demokratik bir görüntü oluşturma ve yanıltıcı etki yaratma dışında, hiçbir önemi yoktur. 2007 Bütçesi de dahil, tüm bütçeler, sistemle tutarlı ve geçerlidir. Bütçeler üzerine yapılacak samimi eleştiriler, doğrudan bütçeye değil, daha derinde, sistemik ilişkilere yönelmek durumundadır. Ancak, böyle derin çözümleme yöntemleri ile bütçelerin ana felsefeleri açıklanabilir ve bütçe kalemlerinin işlevi net olarak anlaşılabilir.

SONUÇ

– IMF direktifleri doğrultusunda bütçelerin milli gelir içindeki ağırlığı geriletilmekte, geçmişte bir nebze de olsa gündemde tutulamaya çalışılan “sosyal bütçe” kavramı eritilerek, “bütçe disiplini” ile ikame edilmeye başlanmıştır. Tüm bu çabalara rağmen, vergi gelirleri gereği biçimde artırılamadığı için, bütçe açığının milli gelire oranının % 25 dolaylarında gerçekleşeceği iyimser tahminle öngörülmektedir.

– Kamu kesimi içinde üretilen kamulaştırılmış hizmetler kısmen piyasaya bırakılmakta, kamu kesimi içinde kalanları ise, nitelik ve nicelik olarak zayıflatılmaktadır.

– Kamu kesimi maddî ve beşerî alt-yapı oluşumunda başat rol oynamaktan çekilerek, piyasa aktörlerinin bu sahaya girmesine meydan vermektedir. Bu yönü ile bütçe, maddî ve sosyal alt-yapı oluşturma işlevini yitirmektedir.

– Vergi vermeyen varsıl kesimin oluşturduğu borçlanma, “kamu kesimi borç gereği” şeklinde kavramsallaştırılırken, faizi ile birlikte sosyalize edilerek bir yandan özelleştirmelerle kamu mülk satışları, diğer yandan da “faiz-dışı fazla” politikasıyla tüm topluma yıkılmaktadır. Ciddî borç sarmalına girmiş olan ekonomide kamu kesiminin iç borçları yükselirken ( Temmuz 2007 itibariyle 256 milyar YTL), dış borçlarında hafif bir iyileşme gözlenmektedir. (Temmuz 2007 itibariyle 68 milyar dolar dolayında.) Tüm bu borçlar karşılığında, önemli miktarda faiz ödemesi yapılmaktadır.

– Dar ve orta gelir grubuna dahil vatandaşlar, piyasada oluşan bozuk gelir dağılımı yanında, eritilen kamu hizmetleri ve ağır dolaylı vergilerle bir kez daha yük altına itilmiş olmaktadır. Bu yönü ile bütçenin hiçbir sosyal işlevi söz konusu değildir.

– Faiz-dışı fazla politikası ile topluma büyük yük yıkılırken, borçların eritilmesi fazla mümkün olmamış, bu amaçla, özelleştirmeler devreye sokularak, Telekom, Petkim vb. gibi gözde kamu kuruluşları yerli ve yabancı özel sermaye çevrelerine devredilmiş bulunmaktadır.