Bütçe üzerine

İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Maliye Bölümü Öğretim Üyesi Prof. Dr. İzzettin Önder’in bütçe tartışmalarının yapıldığı bir dönemde yayınladığımız bu yazısı, tartışılmaz sayılan egemen ekonomik ilkelerden yola çıkarak yapılacak bütçe değerlendirmelerinin yanlış, yanıltıcı sonuçlar doğurabileceğini göstermekte, bir bütçe eleştirisinin dayanması gereken ilkeleri ortaya koymaktadır. Yazıdaki ara başlıklar, okuma kolaylığı sağlar düşüncesi ile dergi redaksiyonu tarafından konmuştur.

Bütçe üzerine yazılabilecek bir yazı iki ana yaklaşım üzerine kurulabilir. Birinci yaklaşım statik ve tanımsal; ikincisi ise dinamik ve analitik olarak tanımlanabilir. Bu iki yaklaşım arasındaki farklılık, yüzeysel ifadelerin oluşturabileceği görüntüsel biçimi ile salt teknik ve teorik olmayıp, çok ciddi ve ideolojiktir. Başka bir ifade ile söz konusu iki yaklaşım birbirini tamamlamayan, tam tersine, birbirini dışlayan ve biri diğerini ikame eden niteliktedir.
Aşağıda detaylı tartışmaya girmeden şu noktayı hemen belirtmede yarar görmekteyim ki, bütçe konusunda standart kitaplardaki görüş ve açıklamaları tek “bilimsel gerçek” olarak kabul etmek fevkalade yanlıştır. Zira standart bilgiler de, en az bunları dışlayarak geliştirilen alternatif yaklaşımlar kadar ideolojiktir. Hatta denebilir ki, bütçe hakkında hâkim teorik bilgiler ve ilgili açıklamalar, sistemin temel öğeleri olma işlevini yüklendiklerinden dolayı, burada denenecek radikal yaklaşımdan çok daha ideolojiktir ve sistemin işleyişini perdeleyici bir işleve sahiptir.
Bütçe bir kamusal araç olduğundan dolayı, bütçenin ideolojik işlevini görebilmek için, öncelikle devletin toplumsal işlevinin irdelenmesi gerekmektedir. Devlet var olan sistemi sürdürebilmek için özel sermaye birikimine katkıda bulunmak durumundadır. Ancak devlet bu temel işlevini yerine getirirken, oluşan toplumsal dengesizlik ve huzursuzlukları da hem göğüslemek, hem de kısmen gidermek işlevleri ile yükümlüdür. Sermaye birikim sürecinin oluşturduğu ekonomik ve buna bağlı olarak gelişen sosyal sıkıntıları, devlet, ideolojik ve maddi baskı araçlarını devreye sokarak, kısmen bastırmaya, kısmen de gidermeye çalışır, işte bütçe; politik bir araç olarak, devletin söz konusu görevlerini yerine getirirken, standart öğreti kapsamında geliştirilmiş olan bütçe görüşü de, devletin ideolojik aygıtları içinde yer almış olan eğitimin, zihinleri perdeleme işlevi ile karşımıza çıkmaktadır.
Standart öğreti içinde ele alınış biçimi ile bütçe; siyasal iradenin tam bağımsızlık ortamı içinde ve hemen tüm kararlara hâkim bir görüntü altında alınmış kararlarla oluşturulmuş bir eylem planı olarak tanıtılmaktadır. Bu yaklaşıma göre, siyasal irade önce harcamalarını saptar, ikinci aşamada ise bu harcamaları karşılamaya yönelik gelirleri belirler ve böylece bir yıllık eylem programını oluşturur. Bu yaklaşımı aklayan mekanizmalar da ihmal edilmemiş ve bu çerçevede bir dizi bütçe ilkesi de geliştirilmiş bulunmaktadır. Bütçeleme sürecinde uyulması gereken, “yıllık”, “doğruluk”, “samimiyet”, “âdem-i tahsis”, “gayrisafi usul” vb. gibi prensiplerin de bütçelerin muteber birer siyasal belgeler olmalarına hizmet edeceği düşünülmüştür. Tüm bu prensiplerin üzerinde de vergilemede “yardımlanma ilkesi” yerine “ödeme gücü ilkesi” getirilmiş gibi gösterilerek, siyasal erk güçlendirilmeye çalışılmıştır.
Teoriler hayata uyabildiği ve uygulama alanındaki oluşumları açıklayabildiği ve sorunlara çözümler üretebildiği derecede geçerlilik kazanırlar. Teorik yaklaşımlar çerçevesinde ele alınan kamusal işlevlere baktığımızda, kaynak dağılımından gelir dağılımına ve istikrara dek hemen tüm sorunların belirli bir düzeyde çözümlenmiş olması gerektiği sonucuna ulaşmaktayız. Oysa gerçek hayattaki uygulamalar ve gerçeklerle teorik öngörülerin hiçbir biçimde uyuşamadığı açıkça görülmektedir. Böylesi bir uyuşmazlık halinde, ya teoride bir eksikliğin olduğu ya da siyasal karar mekanizmalarında bir yanlışlığın bulunduğu düşünülmesi gerekirken, sistemi perdeleyecek biçimde ve teori hiç sorgulanmadan derhal “siyasal iradesizlik” gibi hiçbir açıklayıcı yanı olmayan ve tam anlamı ile gerçeği saptırıcı bir açıklamaya sığınılmaktadır.
Teori ile pratiğin çatıştığı noktada teorinin sorgulanmamasının temel bir hata, hatta kasıtlı bir davranış olması yanında, “siyasal iradesizlik” gibi temelsiz anlatımlarla hiçbir şeyin açıklanmış olmaması da fevkalade anlaşılır bir husustur. “Siyasal irade” kavramı, hâkim sermayenin siyasal organı kullanarak, güç ve manevra alanını genişletme yönündeki çabalarını perdelemeye yönelik geliştirilmiş olan ve düşünceleri bulanıklaştıran, olumsuz anlamda ideolojik bir yakıştırmadır. Zira kapitalist sistemlerde hükümetlerin ellerinde tuttukları ifade edilen “siyasal erk”, uygulama temeli açısından, vergi ödeme gücüne sahip hâkim çevrelerin kararlarına dayanmaktadır. Başka bir deyişle, siyasal erk, yasa yapma gücüne sahip olmakla beraber, gerekli vergi kaynaklarına ulaşamadığı durumda, bu yasaları hayata geçirme olanağına sahip değildir ve olamaz da! Bunun anlamı; kapitalist toplumlarda asıl güç ve dolayısıyla karar sahibinin sermaye olduğu ve bu bağlamda siyasal otoritenin özerkliği ve otonomisinin tartışmalı olduğudur.
Siyasal erkin uygulama aracı olan bütçe, radikal yaklaşımla ele alındığında, sadece bütçenin nasıl bir görüntü sergilediğini değil, aynı zamanda, siyasal organın bağımlılığını da ortaya koymaktadır. Bunun da ötesinde, radikal bütçe yaklaşımı, standart bütçe teorisi ve yaklaşımının sistemin işleyişini nasıl meşrulaştırıp, perdelediğini de açığa çıkarmaktadır. Bu nedenle, bu yazıda, bütçe üzerindeki tartışmalarda standart yaklaşımı reddederek, radikal yaklaşıma geçeceğim.

‘YILLIK BÜTÇE’ SAVI
Önce bütçenin yıllık olduğu ilkesini yıkmamız gerekmektedir. Bütçenin yıllık olduğu savı, belki ve ancak “sıfır tabanlı bütçe” de olabileceği gibi, her yıl siyasal otoritenin tüm icraat planını büyük bir yetki ile yeniden planlayabildiği görüntüsü vermektedir. Oysa klasik bütçede böyle bir şey söz konusu olamayacağı gibi, sıfır tabanlı bütçede dahi tam anlamıyla yıllık planlama olanağı yoktur. Ekonomide devamlılık vardır ve bu olgu ekonomi-bütçe ilişkisinde de geçerlidir. Dolayısıyla bütçe; uzun dönemli ekonomik devinimin kamu kesimine yansıyan boyutunun bir yıllık görüntüsünü yansıtan bir tablodan ibarettir.
Taban oluşumunda, siyasal erkin önüne ekonominin hâkimiyeti kuralı koyulunca, uzun ve kısa dönemli devinimlerde güç ilişkileri de kaçınılmaz olarak ortaya çıkmaktadır. Ekonomide kaynakların kamu ve özel kesimi arasındaki dağılımından, kamu kesimi içinde alt kalemler itibariyle dağılımına dek tüm oluşumlarda ekonomik güç ilişkilerinin etkisi açıktır. Yıllık olduğu ifade edilen bütçe ile aslında toplumun alt katmanlarında yaşanan mücadeleler sonucunda oluşan sosyo-ekonomik dengelerin, bir yıl ve her yıl için kamu otoritesi tarafından da onanması, kabulü ve meşrulaştırılması gerçekleştirilmiş olmaktadır. Böylesi bir yaklaşım ve analiz yöntemi çerçevesinde, siyasal erkin, fazla bir müdahale gücü bulunmadan, hâkim çevrelerin oluşturduğu sonuçlan meşrulaştırma ve hatta uygulama konumunda olduğu ortaya çıkmaktadır. Sonuçta, bütçe de böylesi bir oluşumun mali ayağı olarak görülmektedir.

SAMİMİYET VE DOĞRULUK İLKELERİ
Radikal bütçe yaklaşımını bütçenin hazırlanmasında samimiyet ve doğruluk ilkeleri açısından ele aldığımızda da benzer sonuca ulaşmaktayız. Şöyle ki, standart yaklaşım çerçevesinde bütçe doğruluk ve samimiyet ilkeleri ile harcama ve gelirler kalemlerinin tahmininde isabet derecesinin yüksekliği kastedilmekte ve amaçlanmaktadır. Oysa ekonominin işleyişi dikkate alındığında, siyasal gücün kendi hareket alanını serbest bir ortamda ve samimi olarak kullanamadığı da açıkça görülmektedir. Radikal yaklaşıma geçtiğimizde ise, bütçenin hazırlanmasında uyulacak olan samimiyet ve doğruluk ilkelerinin, siyasal otoritenin çeşitli kalemler ve ilgili tahminlerdeki isabet derecesinden öte, çeşitli bütçe kalemleri üzerinde ne derecede manevra kabiliyeti bulunduğu meselesi ile ilgili olduğu biçiminde anlaşılması gerekmektedir. Eğer her bütçe bir öncekinin yaklaşık aynısı ise, siyasal otoritenin bütçe tanzimi rolü minimal düzeyde demektir. Konuyu biraz daha açmak amacı ile bir örnek vermek gerekirse, bütçeyi hazırlamakla görevli siyasal otorite, harcamalarına göre gelirleri değil de, gelirlerine göre harcamalarını belirleme durumunda ise, gerçek anlamda siyasal erke sahip olarak görülemez.

SOSYO-EKONOMİK DURUMUN MEŞRULAŞTIRILMASI OLARAK BÜTÇE
Bütçenin ekonominin işleyişini yansıtıyor olmasının ötesinde, göreli güçlere göre toplumda oluşan dengeleri meşrulaştırıp, bu dengeleri kamu korumasına alıyor olması da standart maliye öğretisinde ortaya çıkartılmayan diğer bir konudur. Başka bir ifade ile bütçe sadece sosyo-ekonomik dengelerin kamu kesimine çarpan kesitinin bir tür fotoğrafı olmayıp, onun da ötesinde, bu oluşumu meşrulaştıran, kamu vicdanına kabul ettiren ve hatta söz konusu oluşumu dondurarak, gereklerini yerine getiren bir araçtır. Örneğin, bu denli yüksek kamu borçlarının meşrulaştırılıp kabul edilmesi ve tüm toplumun bu borç ve faizleri ödemesi için canla başla çalışması, hatta bunu bir milli mesele ve gurur konusu gibi ele alması hep bütçesel işlevler arasındadır. Borç faizlerinin yüksekliği nedeni ile kamu personeline düşük maaş zammı yapılması ve bunun “bütçe kısıtı” ile meşrulaştırılması da tam bir aldatmaca olup, sermaye-emek çatışmasında kamusal erkin ve bütçe aracının sermaye lehine kullanıldığı anlamını ifade etmektedir.
Görüntüsel olarak, bütçenin yarısına yakın bölümünün faiz ödentilerine gidiyor olması nedenine bağlı olarak personel harcamalarının kısıtlanmasının bütçedeki yansıtılış biçimi ile gerçeği ifade etmediği, son yıllar bütçe politikaları ve bu politikalara karşı geliştirilen tepkilerle net olarak görülmektedir. Bütçedeki faiz ödentilerinin bütçe hacmini büyüttüğü açıktır. Ancak, toplumsal dengeler itibariyle, memur maaşlarının düşüklüğü, tümü ile faiz yükü ile bağlantılı görülemez. Bu tezi, faiz yükünün hafifletilmesi yönündeki çabaları kabaca iki grupta toplayarak açıklamak olasıdır. Birincisinde vergi yükünün ağırlaştırılması yöntemi ile ikincisinde ise özelleştirme gelirlerinin arttırılması yolu ile faiz giderlerinin hafifletilmeye çalışıldığı biçiminde özetlenebilecek olan politikaların birincisini güçlü sermaye kesiminin ideolojik baskısı altında toplum reddettiği halde, ikincisini yine güçlü sermaye kesiminin ideolojik baskısı altında toplum kabul etme konumuna getirildi. Eğer birinci olasılık devreye sokulabilse idi, artan vergi gelirleri ile önce borç faizleri ödenir, bu sorun hafifledikten sonra oluşacak fazla ile kamu hizmetleri ve personel ödemeleri rahatlatılabilirdi. Oysa kabul gören ve uygulama aşamasındaki ikinci projeye göre, özelleştirme vb. gibi geçici kalemleri ile faiz yükü hafifletildikten sonra, bütçedeki faiz yükü ile beraber arzî gelir kalemi de ortadan kalkmış olacağından dolayı, kamu hizmetlerini geliştirme ya da kamu çalışanlarının özlük haklarını yükseltme gibi iyileştirmeler gündeme gelemez.
Bu örnekten de açıkça görülebildiği gibi, vergi verme durumunda olan güçlü çevreler sadece bütçenin gelir potansiyelini denetleyerek, bütçe kalemlerinin açılımı üzerinde hâkim olmakla yetinmemekte, aynı zamanda toplumu da kendi yönünde ideolojik baskı altına alarak siyasal erk üzerinde ciddi bir hegemonik ilişki kurabilmektedir. Yukarıda bahsettiğim iki politikanın arasındaki temel fark birincide bütçe hacminin kalıcı olarak büyütülmesi amaçlanırken, ikincide geçici bir genişleme hedeflenmekte ve güçlü kesimler yeni vergi yükü ile karşı karşıya kalmış olmamaktadır. Görülüyor ki, bütçe boyutlarının belirlenmesinde ve dolayısıyla bütçe kalemlerinin gelişim ve oluşumunda güçlü vergi çevrelerinin mutlak hâkimiyeti söz konusudur. Bu konuda siyasal iktidara düşen, güç dengeleri bağlamında oluşan sonucu görüntülemek ve gereğini yerine getirmektir. Başka bir ifade ile bütçe kalemlerinin şekillenmesinde siyasal erkin samimi düşünce ve niyetinin yerine güçlü çevrelerin çıkar ve arzuları geçmektedir. Siyasal erkin samimiyeti, herhalde güçlü çevrelerin dileklerini siyasal tercihlermiş gibi yansıtmak ve bunları meşrulaştırarak yerine getirmek olmamak gerekir!
Bazı dönemlerde ortaya çıkan aldatıcı görüntüler siyasal güç dengelerinden çok, ekonomik güç dengeleri ile ilgili görülmelidir. Örneğin, bazı dönemlerde sosyal politika araçlarının genişletilmesi ya da kamu personel ödentilerinin yükseltilmesi, düşünüldüğü gibi, emekçilerin mücadelesinin ya da siyasilerin tercihi sonucu olarak değil de, sermayenin piyasanın genişletilmesi veya sosyal uyanışın engellenmesi amaçlarının bir sonucu olarak görülmelidir. Nitekim IMF direktifleri doğrultusunda hazırlanan son bütçedeki aldatıcı memur maaş zammının, tüm direnişlere rağmen korunması, bu savın ciddi bir kanıtıdır. Bu dönemde maaşların dondurulması sermayenin işine geldiğinden dolayı, tüm emekçi eylemlerine rağmen, bütçe büyüklükleri değiştirilememiştir.
Klasik yaklaşım çerçevesinde bütçenin diğer bir aldatıcı yüzü de vergi harcamalarını gizliyor olmasıdır. Bütçe ilkeleri arasında yer alan “gayrisafi usul”e uyulmaması, vergi istisna ve muafiyeti ile sermaye kesimine sağlanan yüklü miktarda vergi avantajları gizlenmekte, buna karşın tarım ve diğer kesimlere yapılan parasal destekler açıkça görülebilmektedir. Böylece, sermaye dışına yapılan parasal aktarımlar eleştiri konusu olurken, sermaye kesimine sağlanan yüklü vergi avantajları gündeme dahi gelmemektedir.
Benzer konu kamu kesimi personeli maaşları bağlamında da gündeme gelmektedir. Kamu personeline yapılan ödeme bütçeye gayrisafi tutan ile yazılırken, gelirler hanesine de bu ödenti üzerinden yapılan vergi kesintisi yazılmaktadır. Sadece muhasebe kayıtlarından ibaret olan bu işlem, bir yandan vergi gelirlerini yükseltirken, diğer yandan da memur maaşlarının gerçek boyutunu gizleyip, nominal boyutu ile görüntülenmesine hizmet etmektedir. Sadece bir muhasebe kaydından ibaret olan ve reel hiçbir yönü bulunmayan bu işlem iki yönü ile sermaye kesimine ciddi olarak hizmet etmektedir. Bir defa, memur maaşları “personel ödemeleri” kaleminde büyük bir meblağa ulaştığı oranda eleştiriye açık olmaktadır. İkinci olarak da, memur maaşlarından kesilen vergiler de vergi gelirlerini yükselterek, vergi potansiyelinin kullanıldığı yönünde bir yanılsama yaratmaktadır. Doğal olarak, aynı durum KİT’lerin ödediği kurumlar vergisi için de geçerlidir. KİT’lerin ödediği kurumlar vergisi reel ödenti olduğu halde, kurumlar vergisinin içinde yer aldığından dolayı, özel kesimde bulunan şirketlerin vergi sistemine ne denli küçük katkı yaptığını perdelemektedir.
Böylesine radikal bir bakış açısı ile yapılan yaklaşım ile 2001 yılı bütçesine baktığımızda, bence şaşırtıcı hiçbir nokta bulunmamaktadır. Bir defa, 2001 yılı bütçesine baktığımızda, bütçenin büyük bir bölümünün faiz ödemelerine gittiğinin ve personel ödemeleri ile yatırımlara yeterli kaynak ayrılmadığının saptanması doğru olmakla beraber, fazla eleştiriye açık bir konu olarak görülmemektedir. Çünkü bu olgu bu yıl ortaya çıkmış, bir yıllık bir olgu olmayıp, son 20 yıl içinde uygulana-gelmiş politikaların birikimli bir sonucudur. Gerçekten de, geçen yıl bütçesi de, evvelki yıl bütçesi de, farklı oranlarda olmakla beraber, aynı nitelikte idi, gelecek yıllar bütçeleri de, yine farklı oranlarda olarak, benzer nitelikte olacaktır. Çünkü bu oluşum ekonomik altyapının kamu kesimine yansımış bir görüntüsünden başka bir şey değildir.
Eğer bu sav doğru ise, salt 2001 bütçesini ele alarak eleştirmek ve bu bütçenin sahibi konumunda bulunan siyasileri de eleştiri kapsamına almak doğru olmadığı gibi, kamuoyunu da yanıltmak anlamına gelir. Zira bütçe ve siyasilerle sınırlı bir eleştiri, zımni olarak ekonomiyi ve sistemi aklar. Galiba amaç da bu!

BÜTÇEDEKİ FAİZ ÖDEMELERİ
İkinci olarak bütçenin yüzde 47’si dolayında bir bölümünü oluşturan faiz ödemelerini eleştirmek de devletin kapitalist (finans kapital ağırlıklı) toplumdaki işlevini göz ardı etmek demektir. 1984 vergi değişikliği ile bugün buralara gelineceğini gösteren teorinin doğum tarihi 1942, babası ise Baumol’dur. Bu teoriyi 1942’den beri bildiğimize göre, nasıl oldu da 1984 vergi yozlaştırmasından sonra bugüne geleceğimizi göremedik! Görenler gördü de, sermayenin çıkarı başka yerde idi. 1980 politikaları ile dışa açılmaya yeltenen sermaye, ikinci sınıf teknolojisini bir yandan emeğe, diğer yandan da devlet üzerinden topluma abanarak aşmaya çalıştı. Uzun hikâyeyi yinelemeden diyebiliriz ki, bugünkü bütçe yapısı, 1980 politikalarının, 1984 vergi yozlaştırmasının ve finansal liberalizasyonun bir sonucudur. Yoksa devletin ne büyük ne de savurgan olduğu savları doğrudur.

SONUÇ
Kamu personelinin maaşı konusundan, kamu yatırımlarına ve özelleştirmelere dek hemen tüm konular dünya ile bütünleşme manevraları yapan ikinci sınıf sermaye yapısı ile finansal liberalizasyonun çok doğal sonuçlarıdır. Böylesi bir bütçe yapısının niçin şimdiye dek süregeldiği ve niçin bu yıl öncekilere göre daha zecri önlemler alındığı konusu ise iç ve dış sermayenin çıkar ve politikaları ile ilgilidir. Zira bu denli yüksek kronik enflasyon, sermayeyi ve devleti de tahrip ettiğinden, sistem açısından zararlı olmaya başlamıştır. Öte yandan ABD’nin Avrasya, Balkanlar ve Ortadoğu politikaları açısından Türkiye’de istikrar önemli olmaya başlamıştır. Türkiye’nin enerji koridoru haline getirilmesi açısından da istikrar önemli olmaya başlamıştır, istikrara giden yol olarak da faiz yükü değil de, memur maaşları ve kamu yatırımlarının görülmesi de bir tür özel yükümlülük gibi algılanan faiz yükünün meşrulaştırılmasını ifade etmektedir. Sanki memur maaşlarının reel düzeyi çalışanlara karşı bir sorumluluk değilmiş gibi!
Bütçe, kendi başına bir araçtır. Bu yönü ile bütçenin teknik işlevi ekonomik işleyişin kamu kesimindeki yansımalarını göstermek; ideolojik işlevi söz konusu oluşumu meşrulaştırmak; politik işlevi ise sistemin işleyişini ve devamını sağlamaktır. Bütçe, bir tür sonuç raporu olarak, ekonominin temel dinamiklerini etkileme gücüne sahip değildir. Buna karşın bütçe, ekonominin temel dinamiklerinden güçlü olarak etkilenir. Bu nedenle, salt bütçeye bakarak, oraya yansıyan değerleri eleştirmek, buzdağının tepesi ile uğraşmaktan öte bir anlam ifade etmez. Böyle bir eleştirinin politik işlevi ise, bütçeye yansıyan olumsuzluklardan asıl sorumluyu göz ardı etmekten öteye geçemez.

Aralık 2000

Yorumlar kapatıldı.

Özgürlük Dünyası 2022

Yukarı ↑