GİRİŞ

Büyük Millet Meclisi’ne sunulmuş olan 2008 Malî Yılı Bütçesi ile ilgili görüşlerimi yansıtmadan önce, genelde kamu bütçesi felsefesi üzerine söylenecek birkaç sözün anlamamıza daha bir derinlik katacağını düşünüyorum.

Ekonomi fakültelerinde bütün bir dönem bütçe dersi okutulur. Bu derslerin içeriğinde, bütçenin niteliği, ilkeleri ve denetleme süreçleri detaylı olarak anlatılır. Ama pratikteki bütçe uygulaması ile teorik açıklamaların fazla uyuşmadığı görülür. Bu uyuşmazlığın temel nedeni, normatif ölçütlerle ve oldukça idealize edilmiş olarak verilen bütçelerin, kapitalist toplumlarda, aslında özel kesimdeki güç ilişkilerinin hakimiyeti altında oluşturulup, uygulanıyor olmasıdır. Başka bir ifade ile, teorik bütçe açıklamaları bir ideal olarak verilmekle beraber, özel kesimin baskıcı tavrı bu ideali ortadan kaldırmakta ve kamu bütçesini de kendi çıkar ve manevraları doğrultusunda oluşturmaktadır. Normatif yaklaşımla pozitif durum arasındaki bu çelişkiyi birkaç örnekle şöylece açıklayabiliriz.

Normatif bütçe anlatımı ile fiili durum arasındaki birinci ayrışma noktası, bütçenin bir hükümet programı olduğu görüşüdür. Bu görüşe göre, hükümet ve siyasal erk, bütçe büyüklüğünü saptayarak, toplumsal kaynakları, toplumun refahını yükseltecek biçimde yönlendirmeye çalışır.

Bu görüşü tamamlayan ve devlet erkine dayandırılan ikinci konu ise, kamu bütçesinde, aile bütçesinden farklı olarak, önce harcamaların saptandığı, böylece belirlenen harcamaları karşılayacak olan kaynakların ise, devlet erki ile cebri olarak temin edildiği görüşüdür. Nitekim, bütçelerin birinci cetveli harcama tahminlerini, ikinci cetveli ise gelir tahminlerini içerir.

İdeal ile fiilî durum arasındaki farklılık olarak vurgulanması gereken üçüncü konu ise, bütçenin hazırlanışında samimiyet ilkesine uyulması zorunluluğudur. Zira, hükümetin bir yıllık icra programının mali tablosu olarak nitelenen bütçe, aynı zamanda Meclis’ten hükümete verilen icra yetkisi olduğundan, bütçenin hazırlanmasında Meclis’e ve topluma doğru ve sağlıklı bilgi vermek temel kural olmalıdır diye düşünülmektedir.

Ancak, geçmiş yıllar bütçelerini ve aşağıda açıklamaya çalışacağım 2008 Malî Yılı Bütçesi’ni yukarıdaki konular açısından gözden geçirdiğimizde, uygulama ile teorinin birbiri ile ilgisi olamadığını görmekteyiz. Bu bağlamdaki açıklamalara, önce bütçenin bir hükümet programı olduğu konusunu irdeleyerek başlayalım. Eğer bu sav doğru ise, yâni bütçeler gerçekten hükümetin gönlünde yatan ya da siyasî fırsatçılığa uygun malî tablolar ise, geçmiş yıllar bütçelerine ve 2008 Malî Yılı bütçesine baktığımızda, görürüz ki, hükümet, kamu çalışanlarını perişan ederek, topluma sunduğu hizmetlerin kalitesini eriterek, kısacası devleti çökerterek sadece toplumu perişan etmekle kalmamakta, aynı zamanda kendi siyasal hayatını da törpülemektedir. Nitekim, geçmişte hemen tüm partilerin oy oranı barajın çok altına düşmüş durumdadır. Böyle bir siyasal davranışın siyasal akıl ve hesapla açıklanacak bir yönü olabilir mi!?

Normatif bütçe görüşü ile fiilî durum arasındaki farklılığı açıklamaya yönelik ikinci test konusunu da, kamu bütçesinin aile bütçesinden farklı olduğu görüşü oluşturmaktadır. Bu görüşe göre, aile bütçesinde harcamalar gelire göre saptanırken (ayağın yorgana göre uzatılması), kamu bütçesinde, buna ters olarak, devlet erkine dayanılarak, gelirler harcamalara göre saptanır ve sağlanır (yorganın ayağa göre oluşturulması). Bir yandan teorik olarak kamu bütçesinde gelirlerin harcamalara uydurulduğu savı ileri sürülürken, diğer yandan da bazı harcamalar için “devletin kaynağının olmadığı” görüşü ileri sürülmektedir. Kapitalist sistemlerde devlet belirli kesimlerden vergi alıp topluma hizmet sunan siyasal bir örgüt olduğuna göre, herhangi bir hizmetin görülmesi için toplumda gerekli kaynakların yeterli olup olmadığı tartışılabilir, ama devletin kaynağının olup olmadığı tartışılamaz. Çünkü devlet, toplumsal kaynaklar veri olarak, topladığı vergi kadar kaynağa sahip demektir. Kaldı ki, bu durumda da, kaynak devletin değil, milletindir. Görülüyor ki, “mülk devlet” niteliğinde olmayan kapitalist sistem devletleri, siyasal kararlarda ve uygulamalarda tam bağımsızlığa sahip değildir.

Üçüncü konumuz ise, bütçenin hazırlanmasında samimiyet ilkesine uyulması gerekliliğidir. Geçmiş yıllar bütçelerinde seyreden enflasyona rağmen, oldukça düşük deflatör (memur maaşları ve sair kamu harcamalarında uygulanan artış katsayısı) kullanılması, bütçe samimiyetiyle bağdaştırılamayacak siyasal manevradır. Bu samimiyetsizlik, geçmiş yıllar bütçelerinde görüldüğü gibi, aşağıda anlatılacağı üzere, 2008 Malî Yılı Bütçesi’nde de görülmektedir. Samimi isek, bütçeye değil, daha derinde başka ilişkilere yönelmeliyiz.

Niçin bu sakatlıklar ortaya çıkmaktadır? Bu sorunun yanıtını, muhtelif yıllar bütçelerini bir zaman boyutunda kabaca gördükten sonra vermeye çalışalım. Bu sorunun yanıtını sağlıklı vermeden, salt bütçeleri eleştirmenin, yanıltıcı etki yaratma dışında, hiçbir önemi yoktur. 2008 Bütçesi de dahil, tüm bütçeler sistemle tutarlıdır ve fevkalade geçerlidir.

BÜTÇELERİN MEKANİK YAPISI

Bu kısa açıklamaların ışığında, bütçe ile ilgili teorik yaklaşım karşısında ampirik müşahedelerin geçerliliğini, hem tarihsel perspektifi, hem de 2008 Bütçesi’ni ele alarak irdeleyelim.

Tablo – 1

Yıllar İtibariyle Çeşitli Bütçe Büyüklüklerinin GSMH Oranları

Kons. Bütçe Reel Kons. Bütçe Birincil Faiz Dahil Nihaî

Yıllar Harcamaları. Gelirleri Denge Faiz Harcamalar Denge 1975-79 18.76 17.10 – 1.66 0.49 19.25 – 2.15

1980-84 16.86 15.50 – 1.36 1.17 18.03 – 2.53

1985-89 13.40 13.60 0.20 3.00 16.40 – 2.80

1990-94 16.46 16.70 0.24 5.00 21.46 – 4.76

1995-99 18.10 20.44 2.34 10.04 28.14 – 7.70

2000 20.90 26.60 5.70 16.30 37.20 -10.30

2001 22.40 29.20 6.80 23.30 45.70 -16.50

2002 23.40 28.10 4.70 19.10 42.50 -14.40

2003 22.97 28.42 5.45 18.45 41.42 -13.00

2004 20.12 28.00 7.88 15.73 35.85 – 7.85

2005 20.59 28.86 8.27 11.73 32.32 – 6.06

2006 23.30 30.60 7.7 8.20 31.20 – 0.50

2007 23.80 29.80 5.7 7.60 31.40 – 1.60

2008 23.20 28.50 5.3 7.80 31.00 – 2.7

2009 22.70 27.90 5.3 6.30 29.00 – 1.1

2010 21.90 27.20 5.3 5.50 27.40 – 0.2

Kaynak: Muhtelif Yıllar Bütçe Gerekçeleri ve Ekonomik Raporlar .

Tablo-1’den şu sonuçları üretmek olasıdır:

– Yaklaşık otuz yıllık uzun bir süre boyunca, konsolide bütçe reel harcamalarının GSMH içindeki oranı, yaklaşık 4 puana yakın bir artış kaydetmiştir. İleriye yönelik tahminlerde ise, söz konusu oranın geriletilmesinin plânlandığı görülmektedir. Faiz dahil harcama kalemlerini dikkate aldığımızda, 2008 yılından itibaren bütçe hacminin küçültülmesine çalışıldığını gözlemekteyiz. 1975-2008 döneminin otuz yılı aşkın süresi içinde reel kamu harcamalarının milli gelir içindeki oranı ise, % 18.76’dan ancak % 23.20’ye çıkabilmiştir. 2010 yılına kadar, bu oranın da küçültülmesi düşünülmektedir.

– Buna karşın, aynı süre içinde, gelirlerde, faiz yüküne koşut olarak önemli artış kaydedilmiş olmakla beraber, son yıllarda gerileme görülmektedir. Bu gelişme, faiz hariç bütçe boyutunun küçültülmesi felsefesi ile tutarlıdır.

– 1980 politikaları çerçevesinde, Hazine ile Merkez Bankası’nın ilişkisinin kesilmesi sonucunda, faiz haddi yükselmiş ve bütçenin faiz yükü artmıştır. Bütçenin faiz yükü artışına paralel olarak, nihaî bütçe dengesi ciddî olarak sarsılmış, bu durum, bütçe açığı ve faiz sarmalı sorunu oluşturmuştur. Bu sorunun aşılabilmesi için, IMF, milli gelirin % 6.5’u oranında “faiz-dışı fazla” oluşturulmasını dayatmış ve bu politika uzun süre uygulanmıştır. 1995 yılından itibaren uygulamaya konulmuş olan faiz-dışı fazla politikasına 2000 yılından itibaren hız verilmiş ve 2000-2007 yılları arasında şu yüzdeler tutturulmuştur: 5.7; 6.8; 4.2; 5.1; 6.1; 8.1. 5.7. 2008 ve onu izleyen iki yıl için ise, faiz-dışı fazlanın milli gelire oranının % 5.3’ü olacağı planlanmış bulunmaktadır. Açıktır ki, faiz-dışı fazla ayırma politikası, bütçede reel harcamalar üzerine baskı yaptığı gibi, bütçe açığını da büyütmektedir.

– 2005 yılından itibaren faizlerin milli gelir içindeki payı azalmaya yüz tutunca, gelirlerde artış sağlanmadan, bütçe dengesi iyileştirilmeye başlamıştır.

Bütçenin ekonomi üzerindeki etkisi yanında sosyal etkisinin de netleştirebilmesi için, çeşitli yıllar itibariyle harcamaların GSMH oranlarına bir göz atmak gerekmektedir. Aşağıda, Tablo-2, bu konuda bir fikir vermektedir.

Tablo – 2

İşlevsel Bütçe Büyüklerinin GSMH’ya Oranı

1981 1990 2001 2002 2005 2007 2008 2009 2010

Genel Hizmetler 5,0 4,5 8,3 8,1 11,3 13.2 13.7 11.9 10.7

Savunma 3,9 3,1 3,8 3,5 2,1 2.1 1.8 1.8 1.7

Adalet-Emniyet 1,0 1,2 1,0 1,2 1,8 2.0 1.8 1.8 1.7

Bayındırlık 0,3 0,3 0,1 0,1 0,1 0.7 0.3 0.4 0.3

Eğitim 3,0 4,4 3,5 3,5 3,8 4.2 4.0 3.8 3.6

Sağlık 0,8 1,1 0,8 0,8 1,5 1.2 1.6 1.6 1.5

Kültür-Turizm 0,2 0,2 0,1 0,1 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4

Sosyal Hizmetler 0,1 0,2 0,1 0,1 5.0 5.3 5.4 5.3 5.3

Kaynak: İlgili yıllar Bütçe Gerekçeleri.

Not: Bütçe harcama tasnifindeki değişiklikler nedeni ile, 2005 yılı bazı harcama kalemleri, eski tasnif düzeninde verilmemektedir.

“Sosyal Hizmetler” kaleminde 2005 yılından itibaren görülen anormal artış, bütçe tasnifinden kaynaklanmaktadır.

Tablo-2’nin genel görüntüsü şunu göstermektedir ki, 1981 yılından 2000 yıllarına doğru “Genel Hizmetler” kaleminde önemli bir artış olmuştur, ancak önümüzdeki yıllarda, söz konusu artış hızının kesilmesi planlanmaktadır. Savunma harcamaları gerilerken, diğer kalemlerde önemli artışların kaydedilmiş olduğu görülmektedir. Ancak, önemli artışların kaydedildiği ifade edilen kalemlerin başlangıç değerleri çok düşük olduğundan dolayı, ulaşılan nihaî değerler tatminkâr olmaktan uzaktır. Örneğin, genç nüfusa sahip ülkemizde eğitim harcamalarının milli gelir içindeki payının % 4 düzeylerinde tutulması, % 8 – 11 arasında değişen diğer ülkeler yanında tatminkâr olmaktan çok uzaktır. 2007 yılından itibaren faiz giderlerinin yükü hafifletilirken, böylece serbest kalan fonların eğitim gibi toplumsal açıdan yaşamsal öneme sahip alana kaydırılmamış olması, kaynak dağılımı açısından açıklanabilir nitelikte görülemez. Aynı sav, sağlık harcamaları için de geçerlidir. Kamu harcamalarındaki bu olumsuz gelişmeleri ancak özelleştirme yaklaşımı ile açıklamak olasıdır ki, bu yaklaşımın da, gelir dağılımının fevkalade bozuk olduğu toplumumuzda olumlu karşılanması hiçbir şekilde olası görülemez.

Ekonomik ölçüte göre bütçe büyüklükleri ise, bize daha başka manzara vermektedir. Böyle bir analize yönelebilmek için, Tablo-3’deki değerlerin incelenmesine geçebiliriz.

Tablo – 3

Seçilmiş Yıllar İtibariyle Kamu Harcamalarının Ekonomik Ölçüte Göre GSMH Oranları

Yıllar Cari H. (Personel Öd.) Yatırım H. Faiz Öd.

1980 10,3 ( 6.4) 9,3 0,6

1990 10,0 ( 7.2) 8,6 3,5

2000 13,2 ( 7.9) 5,3 22,9

2007 10.2 ( 6.8) 1.8 7.6

2008 10.0 ( 6.8) 1.6 7.8

2009 9.7 ( 6.6) 1.7 6.3

2010 9.2 ( 6.3) 1.7 5.5

Kaynak: Ekonomik ve Sosyal Göstergeler (1950-2001), DPT, Ankara, 2001

Muhtelif yıllar Bütçe Gerekçeleri.

Not: “Personel Ödemeleri” kalemi “Carî Harcamalar” kaleminin içinde yer almaktadır.

Tablo-3’ün analizi de, Tablo-2’nin analizi ile benzer sonucu vermektedir. Şöyle ki, bütçe üzerindeki faiz yükü görece gerilerken, serbest kalan kaynaklarla carî ve yatırım harcamalarının artırılması yoluna gidilmemekte, devletin temel faaliyeti olan kamu hizmetleri nicel ve nitel olarak zayıflatılmaktadır. Kamu yatırım harcamalarının geriletilmesi, ekonomik alt-yapının idamesi ve genişletilmesi önünde önemli bir engeldir. Bu gerileme, tüm ekonominin verimli çalışmasını sınırlamakta ve enflâsyonu besleyen gizli potansiyel oluşturmaktadır.

Carî harcamaların geriletilmesi ise, kamu harcamalarında beşeri sermaye ve hizmet kalitesinin erimesine neden olmaktadır. Kamu hizmetlerinin nicel ve nitel olarak eritilmesi, toplumsal maliyetlerin artmasına yol açarken, aynı zamanda, temel ihtiyaçlarını kamu hizmetleri yoluyla karşılayan orta ve alt gelir grupları üzerinde de önemli bir yük oluşturmaktadır.

Kamu harcamalarının ana finansman kaynağı, kuşkusuz, vergilerdir. Vergiler, kamu hizmetlerinin finansmanını sağladığı gibi (malî amaç), birincil gelir dağılımını olumlu yönde değiştirebilen güçlü bir araç olarak da kullanılabilir (sosyal amaç). Vergilerin söz konusu işlevlerini gözden geçirebilmek için Tablo-4 düzenlenmiştir.

Tablo – 4

Seçilmiş Yıllarda Kamu Gelirlerinin Milli Gelir Oranları

Yıllar Bütçe Glr. Vergi Glr Vergi Dışı Glr Bütçe Açığı / Milli Gelir

1980 17.0 14.1 3.0 – 3.1

1990 13.7 11.4 2.4 – 3.0

2000 27.8 21.2 4.0 – 9.5

2007 29.1 23.4 5.7 – 2.3

2008 30.1 26.1 4.6 – 2.4

2009 29.6 26.1 3.0 – 1.1

2010 27.2 23.2 3.3 – 0.1

Kaynak: Muhtelif yıllar Bütçe Gerekçesi

Bütçe gelirlerinin milli gelir payının 2000-2010 yılları arasındaki gelişme seyri, aynı yıllardaki ekonomik gelişme seyrine uygun olmamıştır. Zira, 2001 yılında yaşanmış olan % 9.5 oranındaki çöküş bir yana, tüm diğer yıllarda önemli artışlar sağlanmıştır. Milli gelirdeki artış oranları, 2002 yılında % 7.9; 2003 yılında % 5.9; 2004 yılında % 9.9; 2005 yılında % 7.6 ve 2006 yılında ise % 6.0 şeklinde gerçekleşmiştir. Bu artışlar karşısında sağlanan vergi gelişmesi olumlu ve uyumlu görülemez.

Vergi dışı gelirlerin gelişme seyrindeki yalpalama ve özellikle de 2007 yılında görülen önemli artış, özelleştirme gelirleri ile ilgilidir. Örneğin, Telekom hisse satış geliri, 2007 yılı bütçe gelirlerinin % 3’ünü sağlamıştır. Aynı yılda, kurumlar vergisinin bütçe gelirlerindeki payı ise, sadece % 7’dir. Bu özel gelir kalemi, belirli boyutta olarak, 2008 yılında da sürecektir, ama onu izleyen dönemde böyle bir gelir kalemi mevcut değildir. Bu yönü ile özelleştirme gelirlerini bir gelir kalemi olarak kabul etmek doğru değildir. Özelleştirmeler, toplumsal birikime el koyarak, kamusal sermayeyi özel sektör sermaye birikimine mal etmekten başka bir anlam taşımamaktadır. Üstelik de, bu işlem gerçekleştirilirken, özelleştirilen sermeye stoku değersizleştirilerek, ucuza kapatılmaktadır.

Tablo – 5

Seçilmiş Yıllar Bazı Bütçe Büyüklük Oranları

Yıllar D.sız Vrg/ D.lı Vrg Vergi Glr / Reel Hrc. Vergi Glr / Faiz

1980 1.7 1.1 23.4

1990 1.1 1.3 3.3

2000 0.7 1.6 1.3

2007 0.4 0.9 3.8

2008 0.4 1.0 3.1

2009 0.4 1.1 3.8

2010 0.4 1.1 4.2

Kaynak: Muhtelif yıllar Bütçe Gerekçesi.

Tablo-5, iki noktayı açığa çıkarmaktadır. Bunlardan birincisi, vergi yapısının adaletsizliğini ortaya koymaktadır. Dolaysız vergilerin dolaylı vergilere oranı küçüldükçe, sistemde dolaylı vergi hakimiyetinin yükseldiği ve sistemin adaletsizleştiği anlaşılır. Tablonun gösterdiği ikinci olgu ise, faiz yükünün vergilerin dörtte birine yaklaştığı yapıda, vergilerin reel harcamaları ancak karşılayabilen durumda olmasıdır. Bunun doğal sonucu olarak, faiz dışı fazla ile karşılanamayan yıllık faiz ödentileri, geri kalan bölümü ile borç stokunu yükseltme potansiyelini içinde barındırmaktadır. Örneğin, 2008 bütçesinde 56 000 milyon YTL olarak verilmiş olan faiz yüküne karşın, ayrılan faiz dışı fazla 38 244 milyon YTL’dir. Şu hale göre, son yılların en yüksek faiz karşılama oranının tahmin edildiği 2008 yılında dahî, faiz yükünün ancak 2/3’ü vergi gelirleriyle karşılanabilmekte, geri kalan faiz yükü için diğer gelir kaynaklarına baş vurulmakta ya da yeni kaynak ihtiyacı ortaya çıkmaktadır.

GELİŞMELERİN YORUMU

Tüm ekonomi ve tarihsel süreç dikkate alınmadan salt bir dönem bütçesinin incelenmesi, ekonomik işleyişi ve bu işleyişin bütçe politikalarına yansımasını net olarak göstermediği için, fazla anlamlı görülemez. Bunun nedeni, genel yargının aksine, bütçenin boşlukta hazırlanmış bir siyasal belge olmayıp, ekonomik işleyiş ve süreçlerin siyasal yansıması olmasıdır. Bu görüşün arkasında ise, siyasetin ekonomiyi değil, ekonominin siyaseti yönettiği gerçeği yatmaktadır. Hal böyle olunca, teorik bütçe açıklamaları bir ideal olarak verilmekle beraber, özel kesimin gücü ve baskıcı tavrı bu ideali ortadan kaldırmakta ve tüm siyasal süreçleri olduğu gibi, kamu bütçesini de kendi çıkar ve manevraları doğrultusunda oluşturmaktadır. Bu çelişkiyi birkaç örnekle açıklamak olasıdır.

Son yıllar bütçelerini ve konumuz olan 2008 Bütçesi’ni yukarıdaki konular açısından gözden geçirdiğimizde, uygulama ile teorinin birbiri ile hiç alakası olamadığını görmekteyiz. Önce, bütçenin bir hükümet programı olduğu görüşü doğrultusunda, son yıllar bütçelerine, 2008 Bütçesi’ne ve ileriye yönelik hükümet tahminlerine baktığımızda, hükümetin kamu çalışanlarının özlük haklarını olduğu kadar, topluma sunduğu hizmetleri de nicel ve nitel olarak baskıladığını görmekteyiz. Bu yürüyüş çizgisi, 2000 yılından itibaren sıkı bir şekilde uygulanan IMF programının bir sonucudur. Vaşington Uzlaşması doğrultusunda IMF tarafından dayatılan programa göre, kamu kesiminin boyutları daraltılacak, devlet temel kamu hizmetleri üretiminin dışına çıkmayacaktır. Böyle bir programın halk-yanlı değil, sermaye-yanlı olduğu ortadadır. Kapitalist sistemlerde özel sermaye gruplarının siyasal ajanı niteliğinde olan hükümetlerin başka şansı yoktur. Söz konusu politikaların ekonomik yorumu, giderek toplumun piyasalaştırıldığı ve bütçe içinde görülen bazı hizmetlerin piyasaya bırakılarak orta ve düşük gelir grupların refah düzeylerinin geriletildiği anlamını taşımaktadır. Türkiye’de de olduğu gibi, bu denli sermaye gruplarına hizmet sunan siyasal kadroların, nasıl olup da halktan bu denli yüksek oy alabildiklerini, modern toplum yaklaşımı ile değil de, cemaatçi toplum yaklaşımı ile açıklamak olasıdır.

Teori ile pratiğin uyuşmadığı ikinci konu olan, aile bütçesi ile kamu bütçesi arasındaki farkı ele aldığımızda da, giderek kamu bütçesinin aile bütçesine dönüştürüldüğünü görüyoruz. Aile bütçesinde hakim olan “gelire göre harcama plânlaması” görüşünün, giderek kamu bütçesinde de hakim olduğuna tanık oluyoruz. Örneğin, ele alınan bir hizmet için, “devletin kaynağı yok” ifadesi, bunun en açık kanıtıdır. Devlet, belirli kesimlerden vergi alıp topluma hizmet sunan bir siyasal örgüt olduğuna göre, teorik olarak, toplumun kaynağının yeterli olup olmadığı tartışılabilir, ama devletin kaynağı tartışılamaz. Çünkü devlet, ne kadar vergi alırsa, o kadar kaynağa sahip demektir. Kaldı ki, bu durumda da kaynak devletin değil, milletindir. Görülüyor ki, “mülk devlet” niteliğinde olmayan kapitalist toplum devletleri, siyasal kararlarda ve uygulamalarda tam bağımsızlığa sahip olmayıp, yaratılan katma değer üzerinde söz sahibi konumundaki özel sermaye çevreleri, neyin ne miktarda üretileceği konusunda devlete komut vermektedir. Kamu hizmetlerinin tür, miktar ve kalitesine dahî özel sermaye gruplarının karar verdiği bir sisteme, ne iktisadî anlamda “liberalizm”, ne de siyasal anlamda “demokrasi” adı verilebilir.

Üçüncü konumuz ise, bütçenin hazırlanmasında samimiyet ilkesine uyulması gerekliliğidir. Bütçede samimiyet ilkesi, çok geniş açılardan ele alınan bir meselesidir. İlk ve en basit hali ile samimiyet ilkesi, rakamsal boyutlarda ele alınır. Bu bağlamda, samimiyet ilkesi, plânlanan yıl için enflâsyon oranının doğru tahmin edilmesi yanında, çeşitli harcama kalemlerine yapılan tahsislerin gerçek toplumsal gereksinimi karşılayabilecek düzeyde olması ilkesine riayet edilmesi gerektiğini ifade eder. Çok gerilere gitmeden, 2006, 2007 ve 2008 yılları enflâsyon tahminlerine baktığımızda gerçekleşmelerin tahminleri önemli ölçüde aştığını görmekteyiz. 2006 yılı enflasyon tahmini, TÜFE olarak, % 5.0, gerçekleşme % 9.6 (% 92 oranında artış); 2007 yılı TÜFE tahmini % 4.0, gerçekleşme % 6.5 (% 62 oranında artış). Böylesi fevkalade isabetsiz tahminler üzerine kuruluşmuş olan bütçelerin, etkin kamu hizmeti ürettiği ve personel özlük haklarına saygılı davrandığı ileri sürülemez. 2008 yılı için TÜFE tahmini % 4.0 olarak verilmektedir. Gerek geçmiş yıllar deneyimlerinin, gerekse saptanmış olan tahmini değerin ışığı altında, bu yıl için yapılan tahminin isabetli olduğu iddia edilemez. Rakamsal samimiyetsizlik bağlamında, bazı gelir kalemlerinin olabileceğinden yüksek, buna karşın bazı harcama kalemlerinin ise olabileceğinden düşük gösterilmesi, böylece bütçe açığının küçük yansıtılması da sıkça yaşanmış gerçeklerdir.

Bütçe hazırlanmasında fevkalade önemli olan, ancak genellikle irdelenmeyen diğer bir samimiyetsizlik alanı ise, bütçe yapısı ve felsefesi ile ilgilidir. Geçmiş yıllar bütçelerinde olduğu gibi, 2008 yılı bütçesini de ele alarak, yapısal samimiyetsizlik görüntülerini şöylece örnekleyebiliriz.

Eğitim, sağlık ve sosyal hizmetler gibi bazı hizmet kalemlerinde, genel bütçe artış oranının üzerinde önemli artışlar olduğu gözlenmektedir. Ancak, söz konusu harcamaların taban değerleri çok düşük olduğundan, bu düşük değerler üzerinde sağlanan yüksek oranda artışlar da amaca hizmet edememektedir. Eğitim harcamasını ele aldığımızda, söz konusu harcamaların milli gelirdeki payının % 4–5 dolayına çıkmış olmasına rağmen, Batılı ülkelerdeki % 7–9 oranlarından çok uzak kaldığı görülmektedir. Kaldı ki, Türkiye genç nüfusa sahiptir ve gelişmiş ülkeleri yakalayabilmek için eğitim hamlesi yapmak zorunda olan bir ülkedir. Aynı sav, sağlık harcamaları için de geçerlidir. Son otuz yıl içinde yaklaşık % 100 oranında yükseltilmiş olan sağlık harcamaları, hâlâ milli gelirin ancak % 1.5 dolayında bir pay oluşturmaktadır.

Bu konuda diğer bir örneği de, personel harcamalarının milli gelire oranının 1980-2010 döneminde sabit kalması oluşturmaktadır. Bu durum, artan teknoloji kullanımı karşısında personel tasarrufu yapıldığı şeklinde açıklanmaya çalışılabilirse de, böyle bir sav geçerli görülemez. Zira, eğitim vb. gibi çoğu kamu hizmetleri emek-yoğun niteliklidir. İkinci olarak, teknolojik atılımın yapıldığı durumlarda yüksek nitelikli emek istihdamına gidileceğinden, ücretlerin yüksek olması kaçınılmaz olur. Şu hale göre, kamu personeli özlük haklarının baskılanmasından başka bir şey ifade etmeyen politika, samimiyetsiz bütçe içinde kamufle edilmektedir.

Samimiyetsiz bütçe politikası ile kamufle edilen personel özlük haklarının baskılanması meselesi, vergilerin dolaysız/dolaylı oranında da açıkça görülmektedir. Vergilerin dolaysız/dolaylı oranı küçüldükçe, bozulan vergi adaletine koşut olarak, emekçilerin özlük hakları da zedelenmektedir. Piyasada oluşan bozuk gelir dağılımına ilaveten, kamu hizmetlerinin nitel ve nicel olarak eritilmesi ve dolaylı vergilerin ağırlığı, üçlü bir yapı içinde kamu ve özel emekçilerin üzerinde önemli bir yük oluşturmaktadır.

Bütçe yapısındaki samimiyetsizlik, kamu kaynaklarının israfına da yol açabilmektedir. Şöyle ki, tasarruf ve bütçe disiplini söylemleri ile harcamaların aşırı derecede kısılması, optimal harcama miktarının altına indiği derecede tüm harcama israf edilmiş olmaktadır. Diğer yandan, carî ve yatırım harcamalarının optimal bileşimde gelişmemesi de, yapılan yatırımların verimsiz kullanılmasına yol açarak, yine kaynak israfına neden olmaktadır.

Niçin bu sakatlıklar ortaya çıkmaktadır? Bütçeyi, siyasal erkin mutlak serbesti ve bağımsızlık ortamında ve toplumun genel yararı doğrultusunda hazırladığı görüşü doğru ve geçerli kabul edilirse, ortaya çıkan sonucu bir tür aksaklık olarak nitelemek doğru olur. Buna karşın, ekonomik sistemlerde devletin işlevinin tanımlanması sistem mantığı doğrultusunda yapılırsa, uygulanan politikalarda ve yaşanan reel durumda bir aksaklık görülmez. Klâsik maliye öğretisinde devletin görevi; kaynak dağılımının sağlanması, gelir dağılımının düzeltilmesi ve ekonomik istikrarın sağlanması olarak belirlendiğinde, kamu bütçesinin bu amaçları sağlamaya gücü yetmediği görülür. Buna karşın, radikal görüşe göre, devletin zaten böyle bir görevi yoktur. Radikal görüşe göre, devletin aslî görevi, bütçe ve sair kamusal kaynaklarla özel sermaye birikimine katkı yaparak, bu kesimin yükünü hafifletmek ve bu amaçla kamu harcamalarını olduğu kadar, kamu gelir ve vergi sistemlerini de düzenlemektir. Hal böyle olunca, bütçeyi tüm kamuya hizmet götüren bir araç olmaktan çok, genellikle sermaye kesimine hizmet sağlayan bir araç olarak görmek ve böylece şekillenen harcama ve gelir kalemlerinin sistem gereği olduğunu kabul etmek gerekmektedir. Bu arada, sistemi meşrulaştırmak ve topluma kabul ettirebilmek için, bütçeye, doğal olarak, doğrudan sermaye kesimine yarar sağlamayan bazı harcama bazı kalemlerinin de koyulduğu bir gerçektir. Söz konusu “sapmaları” ise, sistemi meşrulaştırma ve topluma kabul ettirme “bedeli” olarak görmek gerekmektedir. Bu yaklaşım çerçevesinde, bütçede sosyal harcamaların baskılanmasını ve vergi yapısının vasıtalı vergilere kaydırılmasını, sistem gereği ve olağan olarak görmek gerekmektedir.

Bu kısa açıklama çerçevesinde, kamu bütçesinin soyut ortamda incelenmesi söz konusu olamaz. Zira bütçe, farklı ekonomik sistemlerde, devletin yüklendiği işlevlere paralel olarak, farklı niteliklere sahiptir. Kapitalist sistemde devletin temel görevi, özel sermaye birikimine katkı yaparken, aynı zamanda sistemi yumuşatıp, meşrulaştırmaktır. Bu bağlamda bütçenin işlevi de, kamu hizmetleri maliyetini baskılamak ve baskılanmış maliyetleri de, olabildiğince sermayeyi rahatsız etmeyecek şekilde tüm topluma yaymaktır. Meclis, böyle bir işlev, felsefe ve yapıyla hazırlanan bütçe tasarısını yasaya dönüştürürken, teorik şemada verilenin aksine, toplumsal güç dengeleri (daha doğrusu, dengesizlikleri) ile oluşan sosyal pazarlığın sonuçlarını da yasa gücüne bağlamış ve güçlünün çıkarlarını kamu korumasına almış olur.

Bu görüşler çerçevesinde, yeterli olmadığı, gelir dağılımını düzeltmediği, sosyal harcamalara yeteri kadar yer vermediği vb. gibi eleştirilerle salt bütçeyi ele almanın, sahte demokratik bir görüntü oluşturma ve yanıltıcı etki yaratma dışında, hiçbir önemi yoktur. 2007 Bütçesi de dahil, tüm bütçeler, sistemle tutarlı ve geçerlidir. Bütçeler üzerine yapılacak samimi eleştiriler, doğrudan bütçeye değil, daha derinde, sistemik ilişkilere yönelmek durumundadır. Ancak, böyle derin çözümleme yöntemleri ile bütçelerin ana felsefeleri açıklanabilir ve bütçe kalemlerinin işlevi net olarak anlaşılabilir.

SONUÇ

– IMF direktifleri doğrultusunda bütçelerin milli gelir içindeki ağırlığı geriletilmekte, geçmişte bir nebze de olsa gündemde tutulamaya çalışılan “sosyal bütçe” kavramı eritilerek, “bütçe disiplini” ile ikame edilmeye başlanmıştır. Tüm bu çabalara rağmen, vergi gelirleri gereği biçimde artırılamadığı için, bütçe açığının milli gelire oranının % 25 dolaylarında gerçekleşeceği iyimser tahminle öngörülmektedir.

– Kamu kesimi içinde üretilen kamulaştırılmış hizmetler kısmen piyasaya bırakılmakta, kamu kesimi içinde kalanları ise, nitelik ve nicelik olarak zayıflatılmaktadır.

– Kamu kesimi maddî ve beşerî alt-yapı oluşumunda başat rol oynamaktan çekilerek, piyasa aktörlerinin bu sahaya girmesine meydan vermektedir. Bu yönü ile bütçe, maddî ve sosyal alt-yapı oluşturma işlevini yitirmektedir.

– Vergi vermeyen varsıl kesimin oluşturduğu borçlanma, “kamu kesimi borç gereği” şeklinde kavramsallaştırılırken, faizi ile birlikte sosyalize edilerek bir yandan özelleştirmelerle kamu mülk satışları, diğer yandan da “faiz-dışı fazla” politikasıyla tüm topluma yıkılmaktadır. Ciddî borç sarmalına girmiş olan ekonomide kamu kesiminin iç borçları yükselirken ( Temmuz 2007 itibariyle 256 milyar YTL), dış borçlarında hafif bir iyileşme gözlenmektedir. (Temmuz 2007 itibariyle 68 milyar dolar dolayında.) Tüm bu borçlar karşılığında, önemli miktarda faiz ödemesi yapılmaktadır.

– Dar ve orta gelir grubuna dahil vatandaşlar, piyasada oluşan bozuk gelir dağılımı yanında, eritilen kamu hizmetleri ve ağır dolaylı vergilerle bir kez daha yük altına itilmiş olmaktadır. Bu yönü ile bütçenin hiçbir sosyal işlevi söz konusu değildir.

– Faiz-dışı fazla politikası ile topluma büyük yük yıkılırken, borçların eritilmesi fazla mümkün olmamış, bu amaçla, özelleştirmeler devreye sokularak, Telekom, Petkim vb. gibi gözde kamu kuruluşları yerli ve yabancı özel sermaye çevrelerine devredilmiş bulunmaktadır.